Esta entrada se publicó originalmente en The World Bank’s Let’s Talk Development Blog.
Las carreteras son las arterias por las que circula el pulso de la economía. Al conectar a los productores con los mercados, a los trabajadores con los empleos, a los estudiantes con las escuelas y a los enfermos con los hospitales, las carreteras son vitales para cualquier agenda de desarrollo. Desde 2002, el Banco Mundial ha construido o rehabilitado más de 260.000 km de carreteras. Destina más financiación a carreteras que a educación, salud y servicios sociales juntos. Sin embargo, si bien las carreteras aportan beneficios económicos y sociales, también pueden acarrear costes sociales, como la contaminación o la deforestación. La selva amazónica está atravesada por casi 100.000 km de carreteras, suficientes para dar dos vueltas y media a la Tierra. Y el sector del transporte es responsable de alrededor del 23 por ciento de las emisiones mundiales de dióxido de carbono relacionadas con la energía y de una parte significativa de la contaminación local por partículas. Estas compensaciones deben tenerse en cuenta al planificar cualquier intervención.
¿Cómo puede la investigación orientar mejor las políticas del sector del transporte? Un reciente documento de trabajo ha revisado la evidencia académica. La revisión se organiza en torno a un modelo sencillo de las políticas de transporte y sus efectos (Figura 1). Los responsables de políticas disponen de tres herramientas o instrumentos principales. Pueden financiar inversiones en infraestructura, como la construcción de una nueva carretera o línea de metro; pueden utilizar instrumentos de precio, como impuestos a la gasolina o subsidios al transporte público; o pueden aprobar regulaciones, como normas de eficiencia de combustible o de seguridad. Con estas herramientas, los responsables de políticas pueden afectar tanto a la oferta como a la demanda de transporte, lo que, a su vez, provoca cambios en los costes de los servicios de transporte, en la accesibilidad y en la magnitud de las externalidades. Estos cambios estimulan respuestas económicas en términos de comercio, decisiones de localización o uso del transporte, y así configuran los resultados finales de desarrollo que buscan los responsables de políticas.
Figura 1. Impactos de las políticas de transporte: los mecanismos
¿Qué sabemos?
Medir el impacto global de las políticas de transporte es difícil por varias razones. Una es la falta de datos: como regla general, cuanto más pobre es el país y mayor es la necesidad de transporte para apoyar el desarrollo, menos datos hay disponibles. Los servicios de transporte también afectan a casi todas las actividades económicas en distinto grado, por lo que aislar impactos específicos es complicado. Además, las inversiones suelen dirigirse a zonas con gran potencial. Por tanto, el resultado contrafactual sin la inversión suele ser desconocido. Los experimentos aleatorizados —la herramienta por excelencia en muchos otros sectores— son posibles para algunas intervenciones de transporte, pero no para las grandes inversiones en infraestructura. La buena noticia es que hoy disponemos de un volumen cada vez mayor de datos georreferenciados y detallados, lo que abre nuevas vías de análisis. Los avances recientes en el campo de la econometría ofrecen nuevas soluciones a viejos problemas metodológicos, lo que amplía el alcance de las evaluaciones de impacto.
Para ofrecer una visión completa de los impactos de las políticas de transporte en el crecimiento sostenible e inclusivo en un contexto de países en desarrollo, el documento resume las principales metodologías y conclusiones de más de 160 trabajos de vanguardia de la literatura económica. Muchos hallazgos confirman las intuiciones de sentido común sobre la eficacia de las políticas de transporte. Pero también hay lecciones importantes para los responsables de políticas, especialmente en lo que respecta a la elección de los instrumentos adecuados. Los responsables de políticas prefieren las inversiones físicas muy visibles, en particular la construcción de carreteras. A veces se construyen o mejoran carreteras incluso cuando la demanda apenas lo justifica. Menos intuitivamente, invertir en carreteras también es, en ocasiones, la intervención equivocada cuando la demanda es alta. Aumentar la oferta de carreteras en zonas de alta densidad no reducirá la congestión si atrae nuevos usuarios en la misma proporción o en una aún mayor.
Al igual que las inversiones, las regulaciones también pueden ser a menudo ineficaces. Intentar reducir el tráfico restringiendo por turnos una parte rotatoria de los vehículos, por ejemplo según el número de matrícula, puede aumentar la contaminación del aire. Muchos conductores eluden la regulación comprando un segundo coche, normalmente un modelo antiguo y barato que contamina aún más.
Si bien los problemas complejos del sector del transporte requieren el uso de todos los instrumentos de política, los instrumentos de precio —preferidos por la mayoría de los investigadores económicos en muchos contextos— tienden a ser impopulares entre los responsables de políticas. Londres ha implantado un cobro por congestión en el centro de la ciudad, pero pocas otras ciudades lo han seguido. Y pocos países cobran el coste social total de la gasolina; de hecho, los subsidios siguen siendo demasiado habituales. Las razones tienen probablemente más que ver con la economía política, pero una investigación más amplia y de mejor calidad sobre los elevados costes de estas decisiones políticas puede respaldar los esfuerzos de reforma.
Orientar las políticas abordando las lagunas de conocimiento
Las decisiones de política de transporte se basan con muy poca frecuencia en pruebas sólidas. En cierta medida, esto refleja los límites actuales de la investigación, que a menudo se basa en estudios de casos individuales que pueden ser difíciles de generalizar cuando los impactos de las políticas dependen del contexto. Los estudios también suelen centrarse en políticas aisladas en lugar de comparar la eficacia de distintas opciones. Estos límites podrían superarse replicando estudios existentes en distintos contextos y países y ampliando el alcance de la investigación a cuestiones insuficientemente estudiadas. En otras cuestiones importantes, la base de información suele ser muy escasa. Evaluar los beneficios netos de las políticas requiere información detallada sobre los costes del transporte y sus componentes, que a menudo se estiman de forma aproximada en lugar de documentarse con cuidado. Por ello, será importante coordinar mejor la recopilación de datos, la oferta de esfuerzos de investigación y la demanda de los responsables de políticas. No obstante, resulta alentador observar el interés renovado y creciente por la investigación en transporte aplicada a los países en desarrollo.[1]
Para más información:
Berg, C., U. Deichmann, Y. Liu y H. Selod (2015) “Transport Policies and Development,” World Bank Policy Research Working Paper 7366.
[1] Agradecemos en particular el apoyo de DFID al programa estratégico de investigación plurianual del Banco Mundial sobre transporte, actualmente en curso.
La publicación no implica el respaldo de los puntos de vista por parte del Foro Económico Mundial.
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Autora: Claudia Berg trabaja en el Banco Mundial desde 2013, actualmente en el Development Research Group.
Imagen: Trabajadores nivelan el terreno en un proyecto de construcción de una autopista. REUTERS/Elizabeth Nganga.
