La ayuda exterior es controvertida en la economía del desarrollo. Pueden distinguirse tres corrientes distintas:
Una sostiene que la ayuda oficial es ineficaz y que ha perjudicado a los países pobres a lo largo de los años.
Esta corriente considera que la ayuda oficial genera dependencia, fomenta la corrupción y propicia la sobrevaloración de la moneda (Easterly 2014 y Moyo 2010). También impide que los países aprovechen las oportunidades que ofrece la economía mundial.
Otra corriente sostiene que los niveles de ayuda han sido demasiado bajos y que grandes aumentos contribuirían a reducir la pobreza.
Sin embargo, esta corriente considera que es necesario replantear la forma en que se proporciona la ayuda (Sachs 2009 y Stiglitz 2002). En particular, deberían destacarse intervenciones específicas, como los programas contra la malaria.
La tercera corriente es menos visible e incluye a autores como Collier (2007), quien ha destacado el papel de varias «trampas» en la perpetuación de la indigencia, y Banerjee y Duflo (2011), quienes sostienen que el uso de «ensayos controlados aleatorizados» puede ayudar a diseñar programas de ayuda eficaces y específicos en la lucha contra la pobreza y el subdesarrollo.[1]
Estas escuelas de pensamiento tienen precedentes históricos.
Las políticas de ayuda exterior desde una perspectiva histórica
La ayuda exterior es un concepto relativamente nuevo en economía. Los clásicos —Smith, Ricardo y Stuart Mill, por ejemplo— no abordaron el tema de manera significativa. Si acaso, los economistas clásicos pensaban que las colonias alcanzarían —e incluso superarían— con bastante rapidez a la metrópoli.[2] En el capítulo VII de La riqueza de las naciones, Adam Smith ofrece un análisis detallado de las «causas de la prosperidad de las nuevas colonias».[3]
La primera ley que abordó expresamente la ayuda oficial fue aprobada por el Parlamento del Reino Unido en 1929.[4] En 1940 y 1945 se aprobaron en el Reino Unido nuevas leyes sobre la ayuda a las colonias. Estas leyes aumentaron los fondos disponibles y establecieron compromisos por períodos más largos, de hasta diez años en la Ley de Desarrollo y Bienestar Colonial de 1945. Más importante aún, la ley de 1945 estableció que los planes de ayuda debían prepararse «en consulta con representantes de la población local».[5]
En Estados Unidos, la primera ley sobre asistencia exterior llegó bastante tarde, con la adopción del Plan Marshall en 1948.[6] En su discurso inaugural del 20 de enero de 1949 —el llamado «Discurso de los Cuatro Puntos»—, el presidente Harry Truman planteó por primera vez la idea de que la ayuda a las naciones pobres era un componente importante de la política exterior estadounidense. Dijo que uno de los objetivos de su administración sería fomentar «el crecimiento de las zonas subdesarrolladas».[7]
A pesar de la vehemente alocución de Truman, los compromisos de ayuda a los países pobres se consideraban temporales. En 1953, cuando el Congreso prorrogó la Ley de Seguridad Mutua, declaró explícitamente que la ayuda económica a los aliados de Estados Unidos terminaría en dos años; la ayuda militar debía cesar en tres años.
A principios de la década de 1960 —en gran medida como resultado de la intensificación de la Guerra Fría—, Estados Unidos revisó su postura respecto de la asistencia bilateral y, junto con otros países avanzados, fundó el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) en la recién creada Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). El objetivo principal del CAD era —y sigue siendo— coordinar la ayuda a los países más pobres.[8]
Las políticas de ayuda exterior y las opiniones académicas sobre el desarrollo
La investigación académica ha contribuido a dar forma a las políticas internacionales de ayuda. Durante las décadas de 1950 y 1960, el trabajo de los organismos de ayuda estuvo influido por el modelo de crecimiento de Harrod-Domar y por el modelo de oferta ilimitada de mano de obra de W. Arthur Lewis. Como resultado, la mayoría de los organismos financiaron proyectos de gran envergadura e intensivos en capital, y desatendieron las políticas, los proyectos y los programas relacionados con el trabajo, el capital humano y la productividad.
Esto cambió a finales de la década de 1960 y durante la de 1970, con el auge del modelo neoclásico de crecimiento de Solow y el desarrollo del enfoque de las «necesidades básicas» en la economía del bienestar. Las políticas de ayuda cambiaron de enfoque y se destinó un porcentaje mayor de los fondos a programas sociales (salud y educación), a programas destinados a reducir directamente la pobreza y a programas que fortalecían las competencias y el capital humano.
La investigación que relacionó la apertura y la expansión de las exportaciones con el crecimiento de la productividad propició nuevos cambios en la política de ayuda. La labor de Anne Krueger y Jagdish Bhagwati fue especialmente importante. Durante las décadas de 1980 y 1990, la asistencia internacional quedó cada vez más condicionada a que los países receptores liberalizaran sus economías mediante la eliminación de las restricciones cuantitativas a las importaciones y la reducción de los aranceles de importación.
El desarrollo, a finales de la década de 1970 y principios de la de 1980, del modelo macroeconómico de «economía dependiente», con bienes transables y no transables, contribuyó a destacar el papel crucial del tipo de cambio real en el proceso de asignación de recursos. Los trabajos de Robert Mundell, Rudi Dornbusch y otros señalaron que la sobrevaloración del tipo de cambio real era costosa y estaba en el origen de devastadoras crisis monetarias. Estos trabajos, junto con las investigaciones de Robert Bates y Elliot Berg, entre otros, influyeron en las opiniones de los organismos de ayuda sobre las monedas, los incentivos, las exportaciones y la agricultura. El pésimo desempeño del sector agrícola entre 1965 y 1985 en la mayoría de las regiones —y, en particular, en África— también influyó en el pensamiento de los organismos de ayuda y contribuyó a una nueva perspectiva que hacía hincapié en «ajustar los precios».
En la década de 1990, dos líneas de investigación influyeron en la política de ayuda.
Los trabajos sobre compatibilidad de incentivos y comportamiento estratégico convencieron a los responsables de la ayuda en los países donantes de adoptar una postura más flexible e incorporar a los gobiernos receptores al diseño y la gestión de los programas de ayuda.
Este enfoque recibió el nombre de «apropiación de los programas» y ha estado en el centro de la mejora de las relaciones entre los donantes y las naciones pobres durante las últimas dos décadas.
Las nuevas investigaciones sobre movilidad de capitales y transmisión internacional de las crisis dieron lugar a una perspectiva más matizada y pragmática sobre el uso de controles de capital.
Muchos organismos —entre ellos el FMI y el Banco Mundial— respaldaron un uso limitado de los controles de capital (especialmente de los controles sobre las entradas de capital) y de las llamadas regulaciones macroprudenciales, como forma de evitar fuerzas desestabilizadoras y crisis monetarias.
Estudios econométricos
Los economistas académicos y los de las comunidades dedicadas a la ayuda han utilizado una batería de métodos econométricos para analizar si la ayuda es eficaz en el sentido de generar un mayor crecimiento y mejores resultados económicos.[9] Algunos de estos estudios han intentado abordar los problemas de causalidad inversa y han utilizado una serie de instrumentos —unos más convincentes que otros— para tratar el hecho de que un crecimiento más lento (en países muy pobres) puede atraer ayuda adicional.
Algunas investigaciones se centraron en si la ayuda solo funciona bajo ciertas condiciones o si se requiere un grado mínimo de desarrollo institucional para que la asistencia internacional dé frutos (Burnside y Dollar 2000, 2004). Muchos de estos estudios han considerado formas funcionales no lineales e investigado si existen interacciones significativas entre la ayuda y otras variables, como el grado de alfabetización, el nivel de corrupción, el grado de estabilidad macroeconómica, la fortaleza institucional, la calidad de las políticas económicas generales y la geografía.
En general, la mayoría de los estudios se han basado en datos comparativos entre países o en datos de panel, y han intentado distinguir entre los efectos a corto y a largo plazo. Varios autores han utilizado modelos relacionados con la «enfermedad holandesa» para analizar hasta qué punto el aumento de la ayuda provoca una sobrevaloración de la moneda, un deficiente desempeño de las exportaciones y crisis; véase Rajan y Subramanian (2011).
Resultados frágiles y no concluyentes
En conjunto, los resultados de este amplio corpus de investigación han sido frágiles y no concluyentes.
Tras analizar 97 estudios, Doucouliagos y Paldam (2008, 2009) concluyeron que, en el mejor de los casos, podía afirmarse que existía una relación positiva pequeña, aunque estadísticamente insignificante, entre la ayuda oficial y el crecimiento.
Rajan y Subramanian (2008) también llegaron a esta conclusión en un análisis que corrigió posibles problemas de endogeneidad y consideró un número exhaustivo de covariables. En particular, según este estudio no existe una relación clara que vaya de una mayor ayuda a un crecimiento más rápido; esto es cierto incluso en países con mejores entornos de política económica e instituciones más sólidas. Véanse también Rajan y Subramanian (2008) y Quibria (2014).
Bourguignon y Sundberg (2007) han sostenido que no debería sorprender la falta de conclusiones de los estudios basados en datos agregados.
Según ellos, la ayuda afecta al desempeño económico, de forma directa e indirecta, a través de diversos canales. Tratar toda la ayuda como homogénea —independientemente de que sea asistencia de emergencia, ayuda programática o ayuda basada en proyectos— induce a error. En su opinión, es necesario abrir la «caja negra» de la ayuda internacional y desentrañar la cadena causal que, de formas complejas y poco evidentes, va de la ayuda a los responsables de formular políticas, de estos a las políticas y de ahí a los resultados de los países. Este tipo de análisis exploraría varias formas específicas en que la asistencia internacional podría afectar al desempeño económico. En particular, según Bourguignon y Sundberg (2007), es importante que los estudios que intentan determinar el impacto de la ayuda en el crecimiento consideren cuestiones relacionadas con la asistencia técnica, la condicionalidad, el grado de comprensión de la economía en cuestión y la capacidad del gobierno para aplicar políticas específicas.[10]
Una amarga controversia sobre políticas
A pesar de su intensidad, el debate académico palidece en comparación con las recientes controversias sobre políticas en torno al tema. El grado de animosidad en esta auténtica guerra de ideas queda ilustrado por la siguiente cita de un artículo publicado por Jeffrey Sachs en 2009:
«Las opiniones de Moyo [son] crueles y equivocadas… [Moyo y Easterly] intentan retirar la escalera a quienes aún se han quedado atrás».[11]
La respuesta de Easterly, también de 2009, fue igual de contundente:
«Jeffrey Sachs [es]… el principal apologista y recaudador de fondos del mundo para el establishment de la ayuda… Sachs padece [una]… aguda escasez de veracidad…».[12]
El debate entre Easterly y Sachs ha generado atención pública porque se ha planteado en términos bastante simples. Se trata de relatos sencillos basados en argumentos etnográficos que resuenan entre amplios sectores de la población. Pero detrás de las distintas posturas hay cientos de estudios académicos —la mayoría basados en técnicas econométricas avanzadas— que han intentado determinar hasta qué punto la ayuda exterior es eficaz. El problema, como se ha señalado, es que gran parte de este corpus de trabajos empíricos ha producido pruebas frágiles y no concluyentes.
Posiciones intermedias
Para un número cada vez mayor de economistas, la cuestión de la eficacia de la ayuda no es ni blanca ni negra. De hecho, varios autores han adoptado posiciones intermedias. Por ejemplo, en un libro influyente sobre la difícil situación de los más pobres entre los pobres, Collier (2009) ha sostenido que tanto los críticos como los firmes defensores de la ayuda oficial han exagerado enormemente sus afirmaciones y distorsionado los registros empíricos e históricos.
La interpretación que hace Collier de las pruebas es que, durante los últimos 30 años, la asistencia oficial ha contribuido a acelerar el crecimiento del PIB entre las naciones más pobres del mundo —la mayoría en África— en aproximadamente un 1 % anual. Se trata de una cifra nada desdeñable, sobre todo si se considera que durante este período los países más pobres han registrado una tasa agregada de crecimiento per cápita de cero. Es decir, sin la asistencia oficial, los mil millones de personas que viven en estas naciones —el llamado «miles de millones de abajo»— habrían visto cómo sus ingresos retrocedían año tras año.
Banerjee y Duflo (2011) sostienen que es necesario «replantearse radicalmente la manera de luchar contra la pobreza». En su opinión, la agria disputa entre las facciones de Easterly y Sachs ha errado el blanco. Banerjee y Duflo se suman a un grupo cada vez mayor de investigadores que sostienen que esta controversia no puede resolverse en abstracto, mediante datos agregados y regresiones entre países. En su opinión, las pruebas son bastante sencillas: algunos proyectos financiados por la ayuda oficial funcionan y son eficaces para reducir la pobreza y encaminar a las poblaciones locales hacia la autosuficiencia y la prosperidad, mientras que otros proyectos (y programas) fracasan estrepitosamente. La cuestión no es cómo han funcionado en el pasado los programas de ayuda en conjunto, sino cómo evaluar si los programas específicos son eficaces.
«Relatos sobre la ayuda» convincentes
En Edwards (2014b) analizo desde una perspectiva histórica los estudios sobre la eficacia de la ayuda y sostengo que la ayuda internacional afecta a las economías receptoras de maneras sumamente complejas y a través de múltiples canales cambiantes. Además, se trata de una relación bidireccional: los organismos de ayuda influyen en las políticas, y la realidad del país receptor afecta a las acciones de dichos organismos. La relación es tan intrincada y depende tanto del tiempo que no puede captarse mediante regresiones entre países o de panel; de hecho, es poco probable que incluso especificaciones sofisticadas con múltiples puntos de ruptura y no linealidades expliquen el funcionamiento interno de la conexión entre la ayuda y el desempeño.
Bourguignon y Sundberg (2007) han señalado que es necesario ir más allá de la econometría y abrir la «caja negra» de la ayuda al desarrollo. Iría aún más lejos y sostendría que debemos reconocer que existe una multiplicidad de cajas negras. O, dicho de otro modo, que la caja negra es muy elástica y no deja de cambiar con el tiempo. Abrir estas cajas y comprender por qué la ayuda funciona a veces y otras no, y por qué algunos proyectos tienen éxito mientras que otros son un desastre, requiere analizar con gran detalle episodios específicos de cada país. Si queremos entender de verdad las intrincadas maneras en que la ayuda oficial afecta a distintos resultados económicos, debemos sumergirnos en los archivos, analizar los datos en detalle, buscar cuidadosamente situaciones contrafactuales, comprender el temperamento de los principales actores y tener en cuenta las circunstancias históricas. Es un tema difícil que exige un trabajo propio de detectives.
Referencias
Banerjee, A y E Duflo (2011), Poor Economics: A Radical Rethinking of The Way to Fight Global Poverty, Nueva York: Public Affairs.
Barder, O (2005), «Reforming Development Assistance: Lessons from the UK Experience», documento de trabajo 70 del Center for Global Development.
Bates, R (1981), Markets and States in Tropical Africa: The Political Basis of Agricultural Policies, 2.ª edición de 2005, Berkeley: University of California Press.
Bhagwati, J (1978), Anatomy and Consequences of Exchange Control Regimes, Cambridge, MA: Ballinger.
Bourguignon, F y M Sundberg (2007), «Aid Effectiveness: Opening the Black Box», American Economic Review 97(2): 316–321.
Burnside, C y D Dollar (2000), «Aid, policies, and growth», American Economic Review: 847–868.
Burnside, C y D Dollar (2004), «Aid, policies, and growth: reply», American Economic Review: 781–784.
Collier, P (2007), The Bottom Billion: Why the Poorest Countries are Failing and What Can Be Done About It, Oxford: Oxford University Press.
Doucouliagos, H y M Paldam (2008), «Aid effectiveness on growth: A meta study», European Journal of Political Economy 24(1): 1–24.
Doucouliagos, H y M Paldam (2009), «The aid effectiveness literature: The sad results of 40 years of research», Journal of Economic Surveys 23(3): 433–461.
Easterly, W (2009), «Sachs Ironies: Why Critics are Better for Foreign Aid than Apologists», Huffington Post, 25 de mayo.
Easterly, W (2014), The tyranny of experts: Economists, dictators, and the forgotten rights of the poor, Basic Books.
Edwards, S (2014a), Toxic Aid: Economic Collapse and Recovery in Tanzania, Oxford: Oxford University Press.
Edwards, S (2014b), «Economic Development and the Effectiveness of Foreign Aid: A Historical Perspective», documento de trabajo 20685 del NBER.
Guillaumont, P y L Wagner (2014), «Aid effectiveness for poverty reduction: lessons from cross-country analyses, with a special focus on vulnerable countries», Revue d’économie du développement 22: 217–261.
Krueger, A (1978), Liberalization Attempts and Consequences, Cambridge, MA: Ballinger.
Moyo, D (2010), Dead Aid: Why Aid Makes Things Worse and How There Is Another Way for Africa, Londres: Penguin Books.
Mundell, R A (1962), «The appropriate use of monetary and fiscal policy for internal and external stability», Staff Papers – International Monetary Fund 9(1): 70–79.
Quibria, M G (2014), «Aid effectiveness: research, policy and unresolved issues», Development Studies Research: An Open Access Journal 1(1): 75–87.
Radelet, S (2006), «A Primer on Aid Allocation», documento de trabajo 92 del Center for Global Development.
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Smith, A (1977 [1776]), An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, Chicago: University of Chicago Press.
Stiglitz, J (2002), Globalization and Its Discontents, W M Norton.
Truman, H (1949), Inaugural Address, 20 de enero.
Banco Mundial (1981), Accelerated Development in Sub-Saharan Africa: An Agenda for Action (The Berg Report), Washington, DC: Banco Mundial.
Notas al pie
[1] Para un análisis detallado de estas cuestiones, véase Edwards (2014b).
[2] El análisis de esta sección no pretende ser exhaustivo. No intento abordar todos los aspectos de las controversias relacionadas con la ayuda. Los lectores interesados en las complejidades de la asistencia internacional pueden consultar algunos de los estudios más exhaustivos sobre el tema, incluidos dos artículos completos de Radelet (2005, 2006) y Quibria (2014), así como la extensa bibliografía que citan.
[3] En muchos sentidos, este análisis es sorprendentemente moderno. Smith sostiene que la principal razón por la que las colonias inglesas de América del Norte habían obtenido resultados significativamente mejores que los dominios españoles de América del Sur era que «las instituciones políticas de las colonias inglesas han sido más favorables al mejoramiento y cultivo de esta tierra que las de las [colonias españolas]». Smith enumera a continuación varias políticas aplicadas por los británicos —incluidas las políticas tributarias, sucesorias y comerciales— que, en su opinión, explican el éxito económico de lo que llegaría a ser Estados Unidos; paralelamente, analiza cómo las políticas deficientes aplicadas por los neerlandeses y los españoles —y, en menor medida, por los franceses— frenaron el crecimiento y el progreso en sus dominios. Aunque este capítulo tiene casi 100 páginas, ni siquiera se insinúa que la metrópoli deba proporcionar asistencia financiera sistemática a sus colonias.
[4] La Ley de Desarrollo Colonial creó el Fondo de Desarrollo Colonial, dotado con recursos de un millón de libras esterlinas al año. Aunque esta ley pretendía mejorar las condiciones sociales en las colonias —sobre todo en el sector rural—, su objetivo principal era promover las exportaciones británicas en un momento en que la sobrevaloración de la libra había reducido considerablemente la competitividad del Reino Unido. Hasta la aprobación de esta ley, se suponía que las colonias se autofinanciarían en gran medida, y toda ayuda se limitaba a situaciones de emergencia.
[5] Barder (2005: 3), énfasis añadido.
[6] El Plan Marshall, anunciado por el secretario de Estado estadounidense George C. Marshall en un discurso pronunciado en la Universidad de Harvard el 5 de junio de 1947, desempeñó un papel importante en la definición de la política estadounidense en materia de ayuda exterior.
[7] Añadió entonces que «más de la mitad de la población mundial vive en condiciones cercanas a la miseria… Por primera vez en la historia, la humanidad posee los conocimientos y las habilidades para aliviar el sufrimiento de estas personas».
[8] En 1946 Francia creó su primer organismo de ayuda (FIDES), sustituido en 1963 por el Ministerio de Cooperación. Los países nórdicos crearon sus propios organismos de ayuda en 1962.
[9] Véanse Guillaumont y Wagner (2014) y Quibria (2014) para revisiones recientes exhaustivas. Véanse también Johnson y Subramanian (2005), Rajan y Subramanian (2008), Collier y Dollar (2004), Bourgouignon y Saunders (2007) y Quibria (2014), así como la bibliografía citada en esos trabajos. Véase Booth (2012) para un análisis de la eficacia de la ayuda y la gobernanza.
[10] Véanse Quibria (2014) y Edwards (2014a, 2014b) para análisis de estas cuestiones.
[11] Sachs (2009).
[12] Easterly (2009, 2014).
Publicado en colaboración con VoxEU.
Autor: Sebastian Edwards es Henry Ford II Professor de Economía Internacional en la University of California, Los Angeles.
Imagen: Un pescador bozo lanza su red desde una piragua frente a la aldea de Saaya, en el delta interior del río Níger, el 7 de febrero de 2007. REUTERS.
