La teoría de las finanzas públicas ha sostenido que la intervención del sector público en la economía está motivada principalmente por los principios de asignación eficiente de los recursos, distribución equitativa de la riqueza y estabilización de la actividad económica a lo largo del ciclo económico (Musgrave 1959). Sin embargo, las investigaciones realizadas durante las últimas tres décadas han demostrado con frecuencia cómo las consideraciones políticas han influido seriamente en la asignación del gasto público a distintas jurisdicciones, dando lugar al clientelismo presupuestario y socavando la capacidad de los recursos públicos para generar un mayor bienestar social (p. ej., Besley y Coate 1998, Johnston 1977, Margolis 1968).
Nuestra investigación pone a prueba empíricamente la relación entre los resultados electorales y el gasto regional en inversión pública en Grecia durante el período comprendido entre la restauración de la democracia (17 November 1974) y el estallido de la crisis económica en 2009.
¿Por qué Grecia?
El contexto político
Grecia representa un caso muy interesante para estudiar la politización de la inversión pública. Al igual que otros países del sur de Europa, como Portugal o España, vivió profundas transformaciones políticas y socioeconómicas durante las últimas cinco décadas. Las dos más importantes fueron la transición de la dictadura a la democracia y la adhesión a la Unión Europea. La caída de la dictadura en 1974 dio lugar a la creación de la Tercera República Helénica y abrió uno de los períodos más pluralistas y progresistas de la historia moderna. El panorama político griego pronto se convirtió en un sistema bipartidista: el partido de derecha Nueva Democracia (ND), también conocido como Partido Liberal, y el Movimiento Socialista Panhelénico (PASOK), de izquierda, también conocido como Partido Socialista, se alternaron en el gobierno durante todo el período analizado (1974–2009). Los dos partidos principales obtuvieron el apoyo de la gran mayoría del electorado y, en ocasiones, sumaron conjuntamente más del 80% de los votos emitidos (Lyrintzis y Nikolakopoulos 2004). La implantación de un sistema electoral que favorecía al partido más votado —el llamado sistema de «proporcionalidad reforzada», que concede escaños adicionales en el Parlamento al partido ganador— produjo mayorías estables que reforzaron la estabilidad política, pero también propiciaron numerosas oportunidades para la corrupción y el clientelismo. Un sistema concebido para garantizar gobiernos estables también generó incentivos para que el partido gobernante se asegurara de quedar primero en las elecciones nacionales, ya que, hasta el estallido de la crisis de 2009, el sistema electoral griego solo daba lugar a gobiernos de un solo partido.
Los miembros del Parlamento (MP) eran elegidos mediante un sistema de listas abiertas, y los votantes podían expresar sus preferencias por partidos y candidatos. En un Parlamento de 300 escaños, 151 diputados constituían una mayoría absoluta. Los diputados eran elegidos en 56 circunscripciones. Cuarenta y nueve de las 56 circunscripciones coincidían con prefecturas —el nivel geográfico NUTS 3— y no cambiaron durante el período analizado. Las circunscripciones electorales obtenían escaños en proporción a su población, y el número de diputados por circunscripción podía ajustarse en respuesta a los cambios demográficos. Atenas B era la circunscripción más poblada y eligió a 42 diputados en las elecciones de 2004. Ocho circunscripciones pequeñas eligieron solo a un diputado cada una.
En un país con una administración muy centralizada y una estricta disciplina de voto en el Parlamento, los gobiernos en ejercicio siempre monopolizaron la toma de decisiones sobre la distribución geográfica de las inversiones públicas. Por tanto, los diputados del partido gobernante actuaban como principales transmisores de los intereses políticos locales en Atenas. Prestamos especial atención al papel del gobierno en ejercicio en las decisiones sobre la distribución geográfica de la inversión pública.
Inversión pública
La distribución de la inversión pública en Grecia estaba muy centralizada. Casi el 75% del gasto total en inversión pública era administrado por ministerios nacionales. Del 25% restante, el 10% se transfería a las regiones (prefecturas) y el 15% a los municipios. La distribución geográfica de la inversión pública no se basaba en ninguna fórmula concreta, lo que dejaba la asignación territorial de los fondos públicos sumamente expuesta a la negociación política.
Nuestro análisis considera únicamente el porcentaje de la inversión pública cuya distribución regional puede identificarse. Este representa, en promedio, el 55% del total e incluye la ayuda estructural de la UE a Grecia, junto con la contribución nacional a los proyectos cofinanciados por la UE, así como proyectos y financiación de interés exclusivamente nacional (Rodríguez-Pose et al. 2012). La inversión pública estaba distribuida de manera muy desigual entre las regiones griegas (Figura 1). La asignación territorial de fondos tenía como objetivo lograr un mayor desarrollo económico regional, aunque la política pudo haber contaminado ese objetivo. Las decisiones del gobierno central sobre la distribución de los fondos pudieron haber seguido, en mayor o menor medida, criterios políticos en lugar de socioeconómicos. Por ello, la inversión pública puede reflejar la influencia política y el clientelismo presupuestario, ya que ambos factores atañen a la provisión de bienes y servicios públicos de consumo colectivo. El clientelismo presupuestario pudo haber afectado más a algunos tipos de inversión (p. ej., la construcción de infraestructura vial) que a otros (p. ej., el gasto en bienestar social). No obstante, la percepción general es que todo el sistema de pagos griego estuvo sujeto a manipulación política.
Figura 1. Distribución regional del gasto en inversión pública per cápita y del PIB per cápita
Resultados
Los resultados de nuestro análisis demuestran el importante papel que ha desempeñado la política en la distribución geográfica de la inversión pública en Grecia. En los 34 años anteriores al estallido de la crisis, el gasto público estuvo estrechamente correlacionado con los resultados electorales. Cuando estaban en el poder, los dos principales partidos griegos seguían un modelo de votante «leal», en detrimento de un modelo de votante «indeciso»: recompensaban a los territorios que los llevaban al gobierno, en lugar de favorecer a territorios marginales que quizá les habrían aportado más votos y escaños en futuras elecciones. Cuando estaban en el poder, los dos partidos principales destinaban abundantes fondos a las regiones que a) les proporcionaban el mayor número de votos y diputados y b) presentaban la mayor distancia entre ellos y el principal partido de la oposición. En cambio, no hay pruebas de que las zonas donde la oposición era fuerte (es decir, zonas «sin esperanzas» para el partido gobernante) o las zonas disputadas (es decir, regiones «marginales» o «indecisas») se beneficiaran de alguna manera de la política de clientelismo presupuestario. En general, las inversiones clientelistas terminaban en regiones donde los dos partidos principales tenían un firme control y a menudo monopolizaban el número de diputados elegidos. Las circunscripciones uninominales fueron las principales beneficiarias del sistema y recibieron proporciones per cápita de inversión pública significativamente mayores que las regiones con varios escaños. Por último, el clientelismo presupuestario se intensificaba tras la reelección de un gobierno en ejercicio. Los cambios en la orientación política del gobierno después de las elecciones nacionales dieron lugar a una disminución de la asignación política de la inversión pública.
En conjunto, el análisis señala la importancia de la política en la asignación geográfica de la inversión pública per cápita en Grecia. Nuestros resultados destacan que hay pocas pruebas de que la inversión pública siguiera criterios destinados a reducir las persistentes desigualdades territoriales del país, y muchas más de injerencia política y clientelismo presupuestario. La intensa polarización política en un país con instituciones relativamente débiles, así como las recompensas políticas asociadas a un sistema electoral concebido para garantizar la estabilidad política, dejaron a los dos principales partidos del país un margen considerable para recompensar a los territorios que los llevaron al gobierno.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autor: Yannis Psycharis es profesor de Análisis Económico Regional en el Departamento de Desarrollo Económico y Regional de la Universidad Panteion de Ciencias Políticas y Sociales. Andrés Rodríguez-Pose es profesor de Geografía Económica en la London School of Economics e investigador asociado del CEPR. Vassilis Tselios es profesor adjunto de Economía Regional en el Departamento de Planificación y Desarrollo Regional de la Universidad de Tesalia.
Imagen: Expertos en restauración en el interior del templo del Partenón. REUTERS/John Kolesidis
