Las poblaciones envejecen en todo el mundo, lo que no sorprende dada la caída de la fecundidad y las mejoras en la atención sanitaria. Pero en muchos países ocurre algo aún más drástico: la población está en realidad disminuyendo. Estos cambios demográficos anticipan graves retos fiscales. ¿Qué deberían hacer los países, sea cual sea su grado de desarrollo económico, para responder a estos retos?
Es probable que el gasto aumente considerablemente
Según las proyecciones de la ONU recientemente publicadas, a finales de este siglo la población disminuirá en aproximadamente dos tercios de los países del mundo: casi el 70 por ciento de los países más desarrollados y alrededor del 65 por ciento de los menos desarrollados (Figura 1).
También envejecerán. En el conjunto del mundo, se prevé que la proporción de la población mayor de 65 años pase del 12 por ciento actual al 38 por ciento en 2100 (Figura 2, que muestra la tasa de dependencia de las personas mayores: la población de 65 años o más como porcentaje de la población de entre 15 y 64 años).
Estos dos factores, la disminución y el envejecimiento de la población, presionarán las finanzas públicas. Si no se modifican las políticas actuales, el gasto en programas vinculados a la edad (pensiones y salud) aumentará, y el incremento de los desembolsos en estos programas será enorme. En los países más desarrollados, el gasto alcanzará el 25 por ciento del PIB a finales de siglo; en los menos desarrollados, el 16 por ciento del PIB (Figura 3). Las consecuencias fiscales son potencialmente graves: estos aumentos del gasto podrían generar una deuda pública insostenible, exigir recortes drásticos en otras partidas o requerir subidas de impuestos considerables que frenen el crecimiento económico.
Las proyecciones de población plantean riesgos adicionales
En el pasado, los demógrafos han subestimado con frecuencia los descensos tanto de la fecundidad como de la mortalidad. Si la fecundidad y la mortalidad resultan ser inferiores a lo previsto, el impacto en las variables fiscales será aún mayor. Por ejemplo, una menor fecundidad, por sí sola, podría (al aumentar la proporción de personas mayores frente a las más jóvenes) elevar el gasto relacionado con la edad en otros 8 puntos porcentuales del PIB en los países más desarrollados y en 4,5 puntos porcentuales en los menos desarrollados a finales de siglo. El impacto fiscal de cualquier aumento de la longevgood superior al previsto se sumaría a esta cifra.
Pero los cambios de política que se hagan ahora pueden marcar una gran diferencia más adelante
La magnitud del reto exige un enfoque multifacético que podría abarcar los siguientes elementos:
Reforma de las prestaciones: iniciarla ahora, pero a un ritmo gradual. Esto repartiría la carga entre generaciones y reduciría el riesgo de reversiones de políticas.
Una de las prioridades más urgentes es contener el crecimiento del gasto sanitario, que aún no ha sido reformado en el mismo grado que el gasto en pensiones. Por ejemplo, si el crecimiento del coste sanitario per cápita se mantuviera en línea con el crecimiento del PIB per cápita, calculamos que esto reduciría el gasto sanitario público en 4,5 puntos porcentuales del PIB en 2100 en los países más desarrollados y en 3 puntos porcentuales del PIB en los menos desarrollados. Los países podrían lograrlo de varias maneras: aumentando la competencia entre aseguradoras y prestadores de servicios, mejorando el sistema de pago a los proveedores para controlar los costes, prestando más atención a la atención primaria y preventiva, y haciendo un uso más eficaz de las tecnologías de la información sanitaria.
Otra reforma importante es aumentar la edad de jubilación para equipararla con las ganancias de esperanza de vida. Muchos países han elevado la edad de jubilación en la última década; sin embargo, estos incrementos podrían no bastar para sostener los sistemas de pensiones. Aumentar la edad de jubilación en cinco años adicionales podría generar un ahorro en el gasto en pensiones de alrededor de 2 puntos porcentuales del PIB tanto en los países más desarrollados como en los menos desarrollados. Los aumentos de la edad de jubilación deberían ir acompañados de provisiones adecuadas para las personas pobres, cuya esperanza de vida es más corta que la de la población promedio.
Políticas que afectan a la demografía y a los mercados laborales, incluida la migración. Impulsar las tasas de fecundidad podría compensar el envejecimiento de la población, pero la experiencia muestra que las políticas públicas tienen una capacidad limitada para influir en las tasas de natalidad.
Por otra parte, aumentar la migración desde economías más jóvenes y menos desarrolladas hacia economías más envejecidas y más desarrolladas aliviaría las presiones sobre el gasto, al menos hasta que los migrantes envejezcan y se jubilen. Este argumento se está utilizando en algunos países europeos, especialmente en Alemania, en el contexto de las presiones continuas derivadas de los refugiados. Sin embargo, el aumento de la migración no debe considerarse un sustituto de reformas más profundas de las prestaciones.
Los países también podrían considerar medidas que eleven las tasas de participación laboral, especialmente de las mujeres y los trabajadores de mayor edad, para ayudar a mitigar el impacto del envejecimiento: abordar las diferencias de género en los derechos de propiedad, las reclamaciones de herencia y la titularidad de bienes; mejorar la capacidad de las mujeres para ejercer una profesión, obtener un empleo o abrir una cuenta bancaria; y reconocer derechos a las mujeres para iniciar procedimientos judiciales, firmar contratos y dirigir un hogar. Además, es fundamental eliminar los desincentivos fiscales que podrían disuadir a las mujeres de participar en el mercado laboral, como la tributación de los hogares, que puede elevar los tipos marginales de los segundos perceptores de ingresos. Japón ha puesto en marcha recientemente una política de este tipo.
Sistemas tributarios mejores y un gasto público más eficiente. Muchos países comprobarán que es imposible compensar por completo el impacto de la demografía en el gasto relacionado con la edad. Estos países necesitarán reforzar sus sistemas tributarios y generar eficiencias en los programas de gasto público distintos de las pensiones y la salud.
En el ámbito tributario, esto podría incluir la ampliación de la base de los impuestos sobre el valor añadido, el refuerzo de la tributación de las empresas multinacionales, un mayor uso de la fiscalidad energética para que los precios de la energía reflejen correctamente los costes ambientales y de otro tipo asociados a su consumo, un mejor aprovechamiento de las oportunidades que ofrecen los impuestos periódicos sobre la propiedad y el refuerzo del cumplimiento tributario.
En cuanto al gasto, los países podrían mejorar la eficiencia reduciendo las subvenciones energéticas, mejorando la gestión de la inversión pública y racionalizando las masas salariales del sector público, incluida la educación.
En suma, abordar los retos fiscales de la disminución de la población exigirá reformas audaces, y es probable que los países elijan soluciones distintas. No obstante, los países necesitan con urgencia replantearse de manera fundamental lo que pueden y no pueden permitirse a largo plazo. Si emprenden reformas ahora, podrán abordar estas cuestiones de forma más gradual y políticamente más aceptable.
Este artículo se publica en colaboración con IMF Direct. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Benedict Clements es jefe de división de la División de Política Fiscal y Supervisión del Departamento de Asuntos Fiscales del FMI. Kamil Dybczak es economista del Departamento de Asuntos Fiscales del FMI. Mauricio Soto es economista de la División de Política de Gasto del Departamento de Asuntos Fiscales del FMI.
Imagen: Personas usan mancuernas de madera durante un evento de promoción de la salud. REUTERS/Yuya Shino.
