A finales de 2011, como parte de nuestra Institutions Taking Root (ITR), mis colegas y yo visitamos algunas de las aldeas más remotas de Timor-Leste para conocer la opinión de los ciudadanos sobre el desempeño del Ministerio de Salud (MoH) y el Ministerio de Solidaridad Social (MSS).
Las respuestas de los ciudadanos que conocimos durante el viaje —muchos de los cuales vivían con menos de 1,25 dólares al día y apenas tenían contacto con el gobierno— fueron intrigantes.
Un grupo focal de jefes de aldeas de Oecusse nos dijo que «a pesar de todos los problemas y obstáculos, la comunidad confía en el sistema del MSS… prestan un servicio y cuidan de las comunidades». Los ciudadanos también fueron muy generosos al valorar el desempeño del MoH, aunque algunas clínicas no funcionaban y las existencias de suministros médicos eran escasas e irregulares.
La percepción positiva del MoH se veía claramente reforzada por el hecho de que los servicios son gratuitos y la gente no tiene que viajar lejos para recibir atención por enfermedades leves. Sin embargo, seguíamos preguntándonos: ¿qué habían hecho el MoH y el MSS para ganarse la confianza de los ciudadanos? ¿Cómo habían generado confianza?
La sabiduría convencional sostiene que un sentido compartido de propósito, un enfoque de gestión orientado a resolver problemas, tareas muy específicas y de bajo costo de transacción, y normas de desempeño claramente definidas son importantes para el desarrollo institucional.
Pero lo que resulta convincente en los estudios de caso de ITR es la idea de que la política y la sociedad determinan el desarrollo de una institución, y que su capacidad para desenvolverse en las dinámicas sociales y políticas de manera que mejore su gestión interna y genere confianza es clave para su éxito.
El MoH y el MSS lo hicieron de maneras tanto similares como distintas. Sus relaciones con sus respectivos patrocinadores políticos diferían: el MSS recibió el respaldo de la autoridad política como resultado de los disturbios sociales, mientras que el MoH había negociado un acuerdo con el entonces primer ministro para proteger al ministerio de la injerencia política.
Sin embargo, ambas instituciones contaban con personal sobre el terreno en los distritos y las aldeas, incluso durante períodos de inestabilidad social.
Contrataron personal de las comunidades anfitrionas donde trabajaban y colaboraron activamente con las autoridades tradicionales y los ciudadanos expectantes —incluidos rebeldes, manifestantes y personas desplazadas internamente— no solo para escuchar sus demandas, sino también para comprender y adaptarse a las formas de hacer las cosas aceptadas localmente.
El MSS adoptó prácticas locales de resolución de conflictos, primero para reintegrar a las personas desplazadas internamente y luego para resolver conflictos sociales, lo que indicó a las comunidades que el ministerio trabajaba en su beneficio. Como dijo un miembro de la comunidad: «el trabajo del [Ministerio] es establecer la paz, venir y hablar sobre los problemas de nuestra comunidad, los problemas sin resolver».
En el ámbito de la salud, la rápida construcción de clínicas comunitarias y móviles, junto con una alianza con donantes, profesionales de la salud locales y ONG para mantener la continuidad de los servicios de salud en las aldeas tras el violento período posterior al referéndum del país, garantizaría que el MoH se construyera desde sus cimientos.
Los administradores de salud se centraron en objetivos a corto plazo, dando prioridad a la prestación de servicios básicos de salud y a la implementación de planes sanitarios distritales de tres meses, en lugar de intentar ir más allá de sus posibilidades para ejecutar una estrategia sanitaria plurianual.
Según un informe del Banco Mundial, para 2006, allá donde se viajara en Timor-Leste y se preguntara qué servicio público se había vuelto más eficaz, la respuesta era unánimemente: la salud.
¿Qué implica esto para los profesionales del desarrollo?
La experiencia del MoH y el MSS sugiere que el desarrollo institucional suele ser muy particular y puede sufrir retrocesos; además, ganarse la confianza, en especial al prestar servicios, requiere desenvolverse con habilidad ante las expectativas sociales y políticas, así como reflejar las formas locales de hacer las cosas. Pero ¿qué implica esto para los profesionales del desarrollo? ¿Cómo podemos diseñar programas que conduzcan a estos resultados o recorridos?
Desde fuera, puede resultar difícil para los profesionales del desarrollo comprender cómo funcionan las dinámicas sociales y políticas. Sin embargo, las experiencias del MoH y el MSS sugieren que tener en cuenta las condiciones locales —como los intereses e influencia de las élites, las expectativas ciudadanas y las fuentes locales de autoridad y toma de decisiones— puede contribuir mucho a diseñar mejores programas orientados a resultados y a construir instituciones más capaces.
Para ello, herramientas convencionales como compartir información pública u organizar consultas para atender las quejas de los ciudadanos pueden empezar a tender puentes y contribuir a recuperar la confianza.
Pero, en última instancia, los espacios institucionales más productivos en los que invertir son aquellos donde las élites políticas y administrativas y sus representados negocian activamente las nuevas reglas del juego; en este contexto, el papel de los profesionales del desarrollo no consiste en aspirar a un cambio sistémico de amplia base, sino en trabajar con nuestros socios de manera gradual e innovadora para orientar esas negociaciones hacia resultados institucionales y de desarrollo positivos.
Esta publicación apareció originalmente en The World Bank Governance for Development Blog.
La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autora: Catherine Anderson es analista de operaciones en el Banco Mundial.
Imagen: el presidente suizo Samuel Schmid (derecha) y el secretario general de la ONU Kofi Annan (derecha) se dan la mano durante una visita oficial de trabajo en Kehrsatz, cerca de Berna, Suiza, el 7 de octubre de 2005. UNICS REUTERS/Pascal Lauener
