La polémica en torno al impuesto al carbono en Sudáfrica, que se desarrolla tanto en la esfera pública como a puerta cerrada, está llevando a un callejón sin salida. Las reacciones generales ante el impuesto al carbono tienden a ser excesivamente dramáticas. Por ejemplo, los principales emisores y consumidores de combustibles fósiles afirman que acabará de forma abrupta con sus negocios. Quienes lo respaldan creen que reducirá nuestra dependencia de los combustibles fósiles y que traerá beneficios económicos en el futuro.
Estas posturas han cobrado protagonismo en las aportaciones presentadas por diversas partes interesadas a la Comisión Davis, que revisa el sistema tributario general del país. La industria ha dejado clara su postura: no quiere un impuesto al carbono y probablemente nunca lo querrá.
Sin embargo, algunos sectores del gobierno, como el National Treasury, los productores de energías alternativas y los ambientalistas ven la importancia del impuesto al carbono como una forma de poner precio a una externalidad ambiental.
Sudáfrica tiene un problema estructural en materia de producción eléctrica. El país depende totalmente de un único productor de electricidad, la empresa estatal Eskom, que obtiene el 90 % de su electricidad del carbón.
Algunos enfoques sensatos
Hay aspectos positivos y negativos que conviene reconocer.
Si el impuesto al carbono se aplica como un instrumento contundente, lo más probable es que cause más daño que beneficio. Existen estrategias de mitigación.
En la primera fase de implementación, el impuesto podría fijarse en un nivel bajo y, dadas todas las exenciones que se ofrecen, incluidas las compensaciones, el efecto del impuesto al carbono sería reducido.
Un impuesto al carbono con reciclaje de los ingresos también podría ser una opción mejor. Un impuesto al carbono que solo impone sanciones difícilmente logrará ganarse el apoyo de las empresas y de los consumidores. El reciclaje de los ingresos permite destinar los impuestos al carbono a impulsar cambios tecnológicos o a amortiguar el impacto sobre quienes probablemente resulten más afectados.
Algunas industrias probablemente se adaptarán mejor que otras, ya que algunas pueden adaptarse fácilmente a nuevas tecnologías u optimizar sus sistemas. Otras lo tendrán más difícil, porque sus inversiones en tecnologías existentes pueden encontrarse todavía al inicio o en mitad de su vida útil completa.
El efecto de los costos ya incurridos en un activo que ya está integrado en el sistema productivo hará costoso cambiar a otra tecnología sin perder competitividad. En sectores altamente competitivos, el cambio hacia tecnologías más limpias no puede producirse sin algún tipo de apoyo. Simplemente no es cierto sugerir que todas las industrias y consumidores se verán afectados por igual.
Tiene más sentido ajustar al alza las medidas de fijación de precios del carbono a medida que mejore el rendimiento de la implementación y que se introduzcan más tecnologías o vectores energéticos bajos en carbono en el sistema de red. Esto debería ir acompañado también del desarrollo de la capacidad de los consumidores para participar en la generación distribuida. Esa flexibilidad facilita el cambio hacia fuentes de energía más limpias.
Por qué importa el momento
El impuesto al carbono corre el riesgo de ser visto como otra forma de impuesto. Además, Sudáfrica ya cuenta con una especie de impuesto al carbono en el gravamen sobre la electricidad. El gravamen es de carácter ambiental; es un precio que se aplica a las emisiones derivadas del uso del carbón para generar electricidad.
Probablemente no es buena idea introducir nuevas formas de gravámenes e impuestos en periodos de bajo crecimiento. La disposición a contribuir con más impuestos y gravámenes tiende a verse limitada en todos los ámbitos, y no solo en las grandes empresas en esos momentos. La economía sudafricana solo ha registrado un crecimiento medio del 3,1 % entre 2000-2014 en los últimos cinco años y más. El país se encuentra en un ciclo económico que requiere un gasto anticíclico, en el que el gobierno debe liderar el gasto fiscal para impulsar el crecimiento económico.
Obligaciones internacionales
Sudáfrica tiene obligaciones internacionales para hacer frente a su elevado perfil de emisiones. Un impuesto o un sistema de precios del carbono no solo señalaría el compromiso del país, sino también que está movilizando recursos nacionales para reducir las emisiones de carbono.
El país también debería esforzarse al máximo por asegurar fuentes de financiación climática a largo plazo procedentes de la comunidad internacional. La financiación climática internacional está disponible para respaldar la ampliación de soluciones energéticas más limpias.
Sudáfrica debería prepararse anticipándose a un movimiento de las principales economías del mundo y de sus socios comerciales clave para introducir alguna forma de régimen internacional de precios del carbono. Es razonable suponer que esto está a varios años vista.
Sudáfrica, al igual que otros países, tardaría mucho en adaptarse a las nuevas condiciones. El objetivo del impuesto al carbono propuesto es permitir una adaptación sistémica a esta eventualidad dentro del escenario comercial global. El incumplimiento de cualquier nuevo régimen global llevaría al país a enfrentarse a sanciones, de la misma manera que las aerolíneas ya están siendo amenazadas con los impuestos de la Unión Europea a las emisiones del transporte aéreo.
El pragmatismo debe prevalecer
El objetivo de un impuesto al carbono es desincentivar las futuras inversiones intensivas en carbono. También animará al mundo de la inversión a empezar a valorar este factor como un riesgo en sus futuras decisiones de inversión y asignación de capital. Con el tiempo, surgirá una nueva clase de oportunidades de inversión favorables al clima, lo que resulta positivo para la diversificación económica.
Las prioridades para Sudáfrica deberían ser:
El gravamen eléctrico vigente debería convertirse en un impuesto al carbono, ya que ya está en vigor. La conversión del gravamen en un impuesto sobre las emisiones o el carbono es, como mínimo, una forma de establecer un precio del carbono a largo plazo y empezará a aportar cierto grado de certidumbre a los distintos agentes económicos, que deberán asumirlo una vez que termine el periodo de gracia.
Debería concederse un tiempo para ajustar la introducción del impuesto.
La atención debe centrarse en reactivar la economía y en cambiar la combinación energética tanto a escala de suministro como a nivel distribuido, para permitir que los consumidores cambien a otras fuentes de energía.
Y, por último, el impuesto al carbono debería alinearse más estrechamente con la implementación de un plan integrado de recursos que diversifique la combinación energética de manera que nuestra intensidad de carbono disminuya con el tiempo.
Manisha Gulati, economista energética de WWF-SA, contribuyó al artículo.
Este artículo se publica en colaboración con The Conversation. Su publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Saliem Fakir es profesor de Sostenibilidad y Energía en la Universidad de Stellenbosch.
Imagen: Un hombre ondea una bandera de Sudáfrica. REUTERS
