Un estudio reciente (Ali et al., 2014) examinó las «actitudes de cumplimiento tributario» en varios países africanos, utilizando datos de Afrobarometer. Se clasificó a las personas como cumplidoras de sus obligaciones tributarias si, al preguntarles qué opinaban de quienes no pagaban impuestos sobre sus ingresos, respondían que estaba «mal y debía castigarse», en lugar de «no está mal en absoluto» o «está mal, pero es comprensible». En la figura del estudio (abajo), se puede ver que varios países no muestran actitudes muy favorables al cumplimiento tributario. Y si se considera que es más probable que la gente diga que cumple con sus obligaciones tributarias que realmente lo haga, esto probablemente represente un límite superior del cumplimiento tributario real.
Para cuatro países (Sudáfrica, Kenia, Tanzania y Uganda), los autores resumen las respuestas que dan los encuestados sobre por qué algunas personas (no ustedes, por supuesto) evaden impuestos. En los cuatro países, las respuestas más comunes son que los impuestos son demasiado altos o inasequibles, pero un número considerable de personas también dice que el sistema tributario es injusto (entre el 8 y el 11 % de los encuestados, según el país), que el gobierno malgasta o roba los impuestos (entre el 8 y el 11 %) o que los servicios públicos son deficientes (entre el 9 y el 16 %).
Estos tres últimos motivos, en particular, se relacionan con la «moral tributaria», que Luttmer y Singhal (L&S) definen como «motivaciones no pecuniarias para cumplir con las obligaciones tributarias, así como factores que quedan fuera del marco estándar de utilidad esperada», en su reciente y sumamente útil revisión crítica de la evidencia (en la que se basa en gran medida el resto de esta publicación). Demuestran que el pago de impuestos depende de mucho más que del simple cálculo que hacen las personas de los beneficios de evadir impuestos (más dinero ahora) menos los costos de hacerlo (la probabilidad de que las descubran multiplicada por la sanción), todo ello ajustado según la aversión al riesgo. (Este modelo se basa en el modelo del delito, adaptado a los impuestos por Allingham y Sandmo en 1972 y utilizado durante muchos años). De hecho, una rápida revisión de los datos de la Encuesta Mundial de Valores sobre si es justificable evadir impuestos cuando se tiene la oportunidad —en una muestra de conveniencia de países en desarrollo, con un par de países de ingresos altos como comparación— muestra que muchas personas sienten con firmeza que hay que pagar impuestos.
de World Values Survey — cálculos propios
L&S desglosan la moral tributaria en cinco mecanismos:
Motivación intrínseca (orgullo por cumplir con el deber cívico; culpa asociada a hacer trampa)
Reciprocidad (pago mis impuestos y el gobierno proporciona educación, carreteras y seguridad)
Efectos de pares e influencias sociales (todos los demás pagan, así que yo también debería hacerlo)
Factores culturales de largo plazo (soy [indique la nacionalidad] y ¡pagamos nuestros impuestos!)
Imperfecciones de la información (las personas calculan mal la probabilidad de que las auditen o se olvidan)
Aportan pruebas de que cada uno de estos mecanismos puede ser importante y luego analizan intervenciones que buscan aprovecharlos para mejorar el cumplimiento tributario. Como dicen L&S, la evidencia ha sido «decididamente mixta».
En cuanto a la motivación intrínseca, los experimentos de campo realizados hasta ahora parecen indicar que apelar al deber cívico de los contribuyentes (o de quienes no pagan) no ha sido muy eficaz. Un ejemplo es esta intervención en Austria, que envió una carta con este mensaje: «Quienes no registran concienzudamente sus receptores de radiodifusión no solo infringen la ley, sino que también perjudican a todos los hogares honestos. Por lo tanto, registrarlos también es una cuestión de equidad». No tuvo ningún efecto.
En cuanto a la reciprocidad, la evidencia es mixta. Una intervención en Minnesota envió una carta que concluía: «Así que, cuando los contribuyentes no pagan lo que deben, toda la comunidad sufre». Un estudio en Alemania promovió el pago de un impuesto eclesiástico mediante una carta que incluía la frase: «Con el impuesto eclesiástico local, usted financia de manera notable la labor de su parroquia». En uno de los pocos estudios realizados en países en desarrollo, una intervención en Argentina incluyó en la factura de impuestos un mensaje que destacaba la «cantidad de farolas y de conexiones de agua y alcantarillado instaladas por el gobierno local» durante los seis meses anteriores. Ninguna de estas intervenciones tuvo un efecto significativo en el cumplimiento.
Por otro lado, una carta a los contribuyentes de Noruega (dirigida específicamente a personas con probabilidades de haber declarado incorrectamente en años anteriores) incluía una apelación a la equidad o a los «servicios públicos» («Su pago de impuestos contribuye a financiar servicios con fondos públicos en los ámbitos de la educación, la salud y otros sectores importantes de la sociedad»). El efecto combinado de ambas apelaciones, en comparación con una carta neutral, fue significativo en el nivel de ingresos declarados. Otro estudio, realizado en el Reino Unido, concluyó que una apelación a los servicios públicos redujo los retrasos en los pagos.
En cuanto a los efectos de pares y las influencias sociales, informar a los contribuyentes en contextos donde el cumplimiento suele ser alto (por ejemplo, Estados Unidos) de que todos los demás pagan sus impuestos no parece haber influido, quizá porque la gente ya lo sabe. En un entorno con menor cumplimiento, un estudio en Perú consistió en enviar una carta que decía que «la gran mayoría de los residentes de nuestro distrito paga voluntariamente el impuesto sobre la propiedad», acompañada de la figura que aparece abajo, además de otra carta y figura similares. En ese caso, el efecto fue considerable y significativo; los datos de la encuesta revelaron que los destinatarios actualizaron al alza sus creencias sobre cuánto pagan de impuestos las demás personas (es decir, el cumplimiento era relativamente bajo, pero la gente pensaba que era aún menor).
Dejaré fuera de este análisis los factores culturales de largo plazo, aunque hay evidencia interesante de que importan. En cuanto a las imperfecciones de la información, el estudio de Perú mencionado anteriormente encontró un efecto contundente de una carta muy sencilla que recordaba a los residentes que pagaran («Le recordamos que el segundo plazo del impuesto sobre la propiedad de 2013 vence el 31 de mayo»).
¿Qué conclusiones podemos extraer? Primero, las apelaciones a la moralidad y la reciprocidad tienen resultados bastante dispares (no negativos, simplemente dispares). Segundo, los recordatorios sencillos pueden tener a veces un efecto significativo (como en Perú). Tercero, conviene tener presente —como destacan Luttmer y Singhal— que la aplicación de la ley probablemente sea el principal factor determinante, y que la moral tributaria puede influir en el cumplimiento dentro de un contexto de aplicación de la ley. (No nos entusiasmen tanto los pequeños empujones que olvidemos el entorno en que funcionan.)
Cuarto, una de las debilidades de estas intervenciones podría ser su intensidad: tal vez una frase en una carta no baste para cambiar el sentido de la moralidad o las normas sociales de las personas. Sería interesante ver si las campañas en los medios para reforzar las normas sociales (como estas vallas publicitarias en Italia) tienen más efecto. Por último, la evidencia —sobre todo para los países de ingresos bajos y medios— es bastante escasa. Conté dos estudios (realizados en Perú y Argentina, cada uno con más variantes de las que he comentado aquí). Así que queda mucho por aprender. El nivel inicial de cumplimiento tributario, la aplicación de la ley tributaria y las creencias sobre el uso de los impuestos pueden ser muy diferentes en contextos de ingresos bajos y medios respecto de los de ingresos altos, por lo que conviene mantener una actitud abierta sobre lo que podría funcionar.
Lecturas adicionales
Publicación de Joana Naritomi en Development Impact que evalúa un programa del gobierno brasileño que ofrece devoluciones de impuestos y boletos de lotería a los consumidores que recogen recibos de los comercios (lo que obliga a estos a emitir recibos electrónicos y declarar sus ingresos correctamente).
Publicación de David McKenzie en Development Impact sobre qué tipos de intervenciones informativas probablemente tengan efecto.
Este artículo se publicó originalmente en el blog Development Impact del Banco Mundial. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: David es economista sénior en la Oficina del Economista Jefe para la Región de África del Banco Mundial.
Imagen: Una vista muestra la sede de la empresa francesa de materiales de construcción Saint-Gobain en el distrito de negocios de La Défense, en Courbevoie, a las afueras de París, el 8 de diciembre de 2014. REUTERS.
