La vivienda en las áreas metropolitanas más grandes del mundo se ha vuelto inasequible para gran parte de la población. Las personas trabajadoras que viven en grandes ciudades han quedado fuera del mercado de viviendas de mejor calidad. Quienes desean trasladarse desde regiones rezagadas a zonas urbanas dinámicas en busca de mejores oportunidades también se ven disuadidos por los astronómicos costes inmobiliarios. La segregación residencial y la desigualdad de ingresos aumentan, al igual que los tiempos de desplazamiento.
Según la visión dominante en la economía urbana, el principal responsable de esta situación es la zonificación restrictiva en las grandes áreas metropolitanas (Katz y Rosen 1987, Quigley y Raphael 2005, Ihlanfeldt 2007, Glaeser y Gottlieb 2008, Saiz 2010, Kline y Moretti 2014, Hsieh y Moretti 2015, 2017, Ganong y Shoag 2017, Gaubert 2018). La solución es sencilla: el masivo ‘upzoning’ del suelo urbano, reduciendo el poder de decisión de las comunidades locales sobre el uso del suelo, de modo que ya no puedan impedir la construcción de alta densidad. Al eliminar las restricciones y dejar entrar a los promotores inmobiliarios, se construirá cada vez más vivienda asequible en los lugares donde las personas tienen mayores oportunidades. Las áreas metropolitanas prósperas, como Nueva York, el Área de la Bahía o Londres, crecerán, serán más productivas y más inclusivas socialmente. La movilidad interregional aumentará y, en consecuencia, la desigualdad de ingresos disminuirá, tanto dentro de las ciudades como en todo el país (Hsieh y Moretti 2015, 2017).
Las restricciones de oferta se consideran, por tanto, el principal obstáculo para resolver el problema. La zonificación impide construir suficientes viviendas para satisfacer la demanda, lo que encarece los precios, recompensa a los propietarios de suelo, aumenta en consecuencia la desigualdad de ingresos entre personas y entre territorios, y desalienta que el talento fluya hacia las regiones más prósperas (Hsieh y Moretti 2017, Ganong y Shoag 2017). También se considera una fuente importante de ineficiencia económica, ya que la falta de vivienda asequible puede impedir que estas ciudades alcancen todo su potencial (Glaeser 2017), limitando el crecimiento nacional general y perjudicando a los más vulnerables (Hsieh y Moretti 2017).
Búsqueda de una posible solución
Según esta visión, la solución es sencilla: reducir la regulación para construir más viviendas y de mayor densidad en las áreas metropolitanas. La mayor asequibilidad provocada por la desregulación de la vivienda en las zonas principales de las regiones metropolitanas prósperas se extendería por goteo al resto del área metropolitana. Siguiendo esta visión, una coalición de rápido crecimiento formada por millennials de altos ingresos (‘yes in my back yard’, o YIMBY), urbanistas partidarios de la densidad, promotores y cargos electos ha impulsado este planteamiento al debate público.
La legislación promueve ahora activamente la desregulación de arriba abajo y el upzoning no solo como una forma de abordar el problema de la asequibilidad de la vivienda, sino también como una solución universal para la baja productividad y el crecimiento nacional agregado, así como para la desigualdad interpersonal e interterritorial. Ningún lugar lo ilustra mejor que California, donde el Proyecto de Ley del Senado 4 (McGuire y Beall 4/10/2019) afirma que “los economistas coinciden ampliamente en que las políticas restrictivas de uso del suelo encarecen la vivienda. Los estudios han constatado que los precios de la vivienda en California son más altos y aumentan más rápidamente en las jurisdicciones con controles más estrictos del uso del suelo, y en algunos mercados, cada medida reguladora adicional incrementa los precios de la vivienda en casi un 5%. Los controles más estrictos del uso del suelo también se asocian con un mayor desplazamiento y segregación, tanto por línea de ingresos como racial. Las políticas restrictivas de uso del suelo también perjudican el crecimiento económico al impedir que los residentes se trasladen a zonas más productivas donde puedan aceptar empleos más productivos que pagan salarios más altos”. El Proyecto de Ley del Senado 50 (Weiner et al., con enmiendas de 11/03/19) afirma que las consecuencias de las normas locales restrictivas de vivienda “son la discriminación contra los hogares de bajos ingresos y minoritarios, la falta de vivienda para sostener el crecimiento del empleo, el desequilibrio entre empleo y vivienda, la menor movilidad, la expansión urbana descontrolada, los desplazamientos excesivos y el deterioro de la calidad del aire.”
Lo novedoso de esta coalición es que se apoya en la economía de la vivienda convencional y luego afirma que este nuevo urbanismo de mercado ‘desregulacionista’ es social y económicamente progresista. De igual modo, consideran que quienes se oponen a su apoyo a la recalificación generalizada son NIMBY egocéntricos, desinteresados por la justicia, la inclusión o la igualdad, y responsables de la crisis actual. El YIMBYismo puede verse como un choque generacional entre el segmento más joven del 30% superior, que resiente al segmento existente (algo más rico y mayor) del 30% superior, que ocupa los barrios donde los millennials desearían vivir pero no pueden, y que, sin embargo, se presenta como la vanguardia del 70% inferior de la población. La virtud de su solución a los males de vivienda y desigualdad de nuestras ciudades es que resulta sencilla: desregular para permitir más unidades de vivienda en solares existentes de alta demanda y, cuando el mercado genere edificios más altos en los barrios más lucrativos, esperar a que los beneficios se filtren por goteo por la escalera social y geográfica.
¿Es demasiado bueno para ser verdad?
¿Suena demasiado bueno para ser verdad? En un nuevo artículo sobre los límites de la desregulación y el upzoning para reducir la desigualdad económica y espacial (Rodríguez-Pose y Storper 2019), sostenemos que, en efecto, lo es. Planteamos que el contexto para entender la crisis de la vivienda no es solo la zonificación, sino el aumento de la desigualdad de ingresos de las últimas décadas y el regreso de los empleos de alto salario a las ciudades, una combinación tóxica de alta demanda global con alta desigualdad y escasa capacidad de compra de vivienda por parte de gran parte de la población. Argumentamos en contra de quienes proponen la desregulación generalizada y el upzoning por dos vías principales.
En primer lugar, las pruebas de los beneficios por goteo son débiles o inexistentes. Los mercados inmobiliarios intraurbanos de las ciudades están muy segmentados. Esto significa que el interés por el suelo privilegiado de los centros urbanos y de las zonas ricas en empleo, transporte y servicios es mucho mayor que en prácticamente cualquier otro suelo urbano. Construir en estas áreas genera beneficios considerablemente mayores que hacerlo en ubicaciones más alejadas y menos accesibles. También se obtienen beneficios mucho mayores dirigiéndose al segmento alto que al medio o bajo del mercado inmobiliario. Por ello, no sorprende que, en prácticamente todos los procesos de recalificación urbana del centro de la ciudad, las primeras construcciones nuevas sean condominios de lujo en algunas de las zonas más deseables. Los compradores de estas propiedades suelen ser trabajadores locales acomodados situados en lo más alto de la escala salarial, suburbanos adinerados que desean un pied-à-terre en la ciudad, inversores institucionales, residentes a tiempo parcial o, en casos como Londres y Nueva York, oligarcas extranjeros.
Una mayor oferta de vivienda de alto standing podría ser bienvenida si desencadenara un efecto de goteo lo bastante amplio como para ayudar a grandes sectores de la población en amplias zonas de barrios. ¿Cómo podría ocurrir? Los consumidores de la nueva vivienda de precio elevado en ubicaciones deseables tendrían que ‘filtrarse’ desde esos otros barrios y, por tanto, reducir la demanda en ellos lo suficiente como para que los precios de la vivienda para los grupos de menor renta bajaran sustancialmente y sus viviendas mejoraran. El problema de esta afirmación es que incluso los académicos que encuentran algún filtrado también constatan que este se produce casi por completo dentro de las zonas ya caras (p. ej., Freemark 2019). Las personas de mayor renta simplemente se desplazan dentro de sus propias zonas. Esto no es un efecto de goteo, sino atender a los privilegiados.
Por ello, en la mayoría de los casos anteriores en los que se ha producido una recalificación generalizada, se repite la misma historia. La oferta aumenta y el coste de la vivienda para el segmento de renta alta disminuye, mientras que tiene poco o ningún efecto positivo para el resto de la población (Freemark 2019, Popov 2019).
En segundo lugar, una afirmación clave de quienes defienden desregulaciones generalizadas es que las élites egoístas de las regiones metropolitanas dinámicas no solo crean un problema local, sino nacional, al impedir que personas de lugares menos dinámicos se trasladen allí. Sin embargo, en el caso de Estados Unidos, la relación entre el cambio de población y el crecimiento del PIB ha sido, en los últimos años, inexistente (Figura 1). Muchas grandes ciudades estadounidenses con normativas de planificación relativamente laxas están, en efecto, creciendo rápidamente. Entre 2010 y 2018, la población de Orlando creció un 20.5%, la de Houston un 18.2%, la de Dallas-Fort Worth un 17.3%, la de Phoenix un 15.8% y la de Atlanta un 12.5%. Pero Seattle (14.5%), Portland (11.4%) y Washington, D.C. (10.9%) también crecieron en dos dígitos, a pesar de unas restricciones de planificación mucho mayores. El Área de la Bahía aumentó su población un 9.1% (lo que en términos absolutos representa 500,000 habitantes adicionales en Seattle y 400,000 más en el Área de la Bahía en apenas ocho años). Pero otra gran diferencia es que, mientras que el crecimiento anual del PIB per cápita en San José, de restricciones estrictas, entre 2001 y 2017 fue del 3.5% y del 2.5% en Portland, el crecimiento del PIB per cápita en lugares menos restrictivos, como Atlanta, Orlando o Las Vegas, fue negativo, o de un exiguo 0.03% en Phoenix y 0.36% en Houston.
Figura 1 Relación entre el crecimiento de la población y el crecimiento del PIB per cápita en las MSA de Estados Unidos, 2000-2016
Ningún nivel de vivienda asequible en el Área de la Bahía, Londres o Fráncfort puede facilitar la integración en el mercado laboral de un graduado de secundaria de, por ejemplo, Youngstown (Ohio), Sheffield o Chemnitz, respectivamente. El problema en este sentido no radica en la falta de asequibilidad de la vivienda, sino en unos sistemas educativos que dejan atrás a tantas personas, mientras las áreas metropolitanas prósperas concentran empleos en los sectores que exigen más formación. La Figura 2 respalda la idea de que son los fundamentos de la geografía económica, más que los precios de la vivienda, los que operan, al mostrar la débil relación entre los cambios en el valor de las viviendas, la expansión del área residencial urbanizada y la presencia de inmigrantes en las ciudades estadounidenses.
Figura 2 Desarrollo de la superficie urbana, precios de la vivienda y migración entrante en las principales áreas metropolitanas de Estados Unidos, 1990-2017
Hacia un upzoning más cuidadosamente focalizado como solución
Por tanto, es probable que el upzoning generalizado acabe añadiendo más segregación espacial intraurbana a unas desigualdades interpersonales que ya son muy extendidas. Así como ignorar el aumento de las desigualdades territoriales ha desatado el populismo en el mundo desarrollado (Rodríguez-Pose 2018), ignorar las consecuencias espaciales del upzoning es una receta para futuros problemas sociales, que conducirá a menos crecimiento económico, no a más.
Dicho de otro modo, un upzoning cuidadosamente focalizado, y no generalizado, puede acabar siendo parte de una combinación de políticas delicada y compleja que se necesita para abordar las desigualdades tanto dentro de nuestras ciudades como entre nuestras regiones. Esta combinación incluye, como mínimo, la articulación de políticas educativas, sociales, sanitarias y de vivienda. Y en el ámbito de la política de vivienda, esto supondrá más regulación y de tipos diferentes, que probablemente no atraerá ni a los YIMBY ni a los NIMBY.
Referencias
Freemark, Y (2019), “Upzoning Chicago: Impacts of a zoning reform on property values and housing construction”, Urban Affairs Review, 29 de enero.
Ganong, P, y D Shoag (2017), “Why has regional income convergence in the US declined?”, Journal of Urban Economics, 102, 76–90.
Glaeser, E L (2017), “Reforming land use regulations”, Brookings Center on Regulation and Markets, 24 de abril.
Glaeser, E L, y J D Gottlieb (2008), “The economics of place-making policies”, Brookings Papers on Economic Activity, primavera, 155-253.
Gaubert, C (2018), “Firm Sorting and Agglomeration”, American Economic Review, 108 (11), 3117–3153.
Hsieh, C, y E Moretti (2015), “Why do cities matter? Local growth and aggregate growth”, documento de trabajo NBER n.º 21152.
Hsieh, C, y E Moretti (2017), “Housing constraints and spatial misallocation”, documento de trabajo NBER n.º 21154.
Ihlanfeldt, K (2007), “The effect of land use regulation on housing and land prices”, Journal of Urban Economics, 61, 420–435.
Katz, L, y K Rosen (1987), “The Interjurisdictional Effects of Growth Controls on Housing Prices”, Journal of Law and Economics, 30 (1), 149-160.
Kline, P, y E Moretti (2014), “People, places, and public policy: Some simple welfare economics of local economic development programs”, Annual Review of Economics, 6, 629–62.
Popov, I (2019), “Housing markets and income inequality”, Apartment List, 24 de abril.
Quigley, J, y S Raphael (2005), “Regulation and the High Cost of Housing in California”, American Economic Review Papers and Proceedings, 95 (2), 323-328.
Rodríguez-Pose, A (2018), “The revenge of the places that don’t matter (and what to do about it)”, Cambridge Journal of Regions, Economy and Society, 11 (1), 189-209.
Rodríguez-Pose, A, y M Storper (2019), “Housing, urban growth and inequalities: The limits to deregulation and upzoning in reducing economic and spatial inequality”, Urban Studies, 17 de septiembre.
Saiz, A (2010), “The geographic determinants of housing supply”, Quarterly Journal of Economics, 125 (3), 1253-1296.
