La innovación se considera ampliamente fundamental para el crecimiento de los países en desarrollo, y las pruebas disponibles sugieren que los rendimientos de la inversión en I+D deberían ser muy elevados. Sin embargo, los países de bajos ingresos invierten muy poco. Proponemos una explicación para esta paradoja que tiene importantes implicaciones para las teorías de la convergencia económica, la forma en que se evalúa y se orienta el desempeño en innovación, y la concepción y el alcance del sistema nacional de innovación.
Definida como la introducción de nuevos productos, tecnologías y procesos empresariales, así como la invención de nuevas ideas, la innovación impulsa el proceso de destrucción creativa de Schumpeter, que subyace a la teoría moderna del crecimiento, y es el ingrediente fundamental en los relatos históricos sobre cómo los países alcanzan la prosperidad. A su vez, la difusión de ideas, productos y tecnologías hacia los países en desarrollo representa una externalidad de proporciones verdaderamente históricas. A largo plazo, las mejoras de productividad pueden explicar la mitad del crecimiento del PIB (Easterly y Levine, 2001), y la adopción de tecnologías representa una parte considerable de ellas. Esto implica que las transferencias de riqueza del Norte al Sur ascienden a cientos de miles de millones de dólares al año, eclipsando los flujos de ayuda internacional.
Sin embargo, este acercamiento tecnológico requiere invertir en capacidad de absorción, entendida en sentido amplio, que suele medirse mediante el gasto en I+D (Cohen y Leventhal, 1990). Las estimaciones de los rendimientos sociales de la I+D en los países avanzados superan el 40 % (más recientemente, Lucking et al., 2017; Doraszelski y Jaumandreu, 2013), y Griffith et al. (2004) confirman además, a partir de una muestra de la OCDE, que los rendimientos de hecho aumentan cuanto mayor es la distancia respecto de la frontera tecnológica, lo que refleja las ganancias derivadas de ponerse al día. Las predicciones sencillas fuera de muestra para los países de bajos ingresos sugieren que sus rendimientos de la I+D alcanzarían con creces los tres dígitos. Parafraseando a Lucas, dados estos rendimientos, a los responsables de las políticas públicas les resultaría difícil pensar en invertir en otra cosa.
Sin embargo, los países pobres invierten mucho menos en innovación que los ricos, no solo en I+D (figura 1), sino en prácticamente todos los ámbitos: licencias tecnológicas, tecnologías de gestión, formación, etc. Las empresas y los gobiernos de los países en desarrollo parecen estar dejando sin cobrar miles de millones de dólares que tienen al alcance. De hecho, Pritchett (1997), entre otros, documenta una «gran divergencia» durante los dos últimos siglos, en la que, en lugar de ponerse al día, los países pobres han visto cómo los ricos siguen aventajándolos, con pocas excepciones. Comin y Hobijn (2004) y Comin y Ferrer (2013) sostienen que son precisamente las diferencias en el ritmo de adopción de nuevas tecnologías las que determinan la magnitud de esta gran divergencia. Esta yuxtaposición contraintuitiva de altos rendimientos y baja inversión motiva nuestro reciente libro, La paradoja de la innovación: países en desarrollo y la promesa incumplida de ponerse al día tecnológicamente (Cirera y Maloney, 2017).
Uno de los documentos de referencia del informe apunta a una posible solución de la paradoja de los altos rendimientos y la baja inversión, y aporta pruebas de que, en realidad, los países de bajos ingresos no obtienen rendimientos tan extraordinarios (Goñi y Maloney, 2017). Utilizando datos de panel a nivel de país y siguiendo el enfoque de Fan y Zhang (1999) y Cai et al. (2006), que tienen en cuenta la endogeneidad en el conjunto de variables condicionantes, derivamos estimaciones de una función de producción estándar, pero permitimos que todos los parámetros varíen a lo largo del proceso de desarrollo. Los resultados sugieren que, mientras las contribuciones del capital físico y del trabajo aumentado por capital humano se mantienen aproximadamente constantes durante el proceso de desarrollo, los rendimientos de la I+D siguen una relación en forma de U invertida (figura 2). El eje vertical derecho representa la frontera tecnológica, y el ingreso per cápita disminuye a medida que avanzamos hacia la izquierda en el eje horizontal. Utilizando como instrumentos tanto retardos internos como una medida de los derechos de propiedad intelectual, confirmamos el hallazgo de Griffith et al. (2004) de que los rendimientos de la I+D aumentan hasta llegar aproximadamente al nivel de ingresos de la Argentina actual. Sin embargo, a medida que el ingreso per cápita sigue cayendo, los rendimientos de la inversión en I+D disminuyen bruscamente cuanto mayor es la distancia respecto de la frontera, y pueden incluso ser negativos en los países situados en el extremo inferior de la distribución del ingreso.
La explicación que proponemos para este patrón es análoga a la de Lucas (1990), cuando preguntó: «¿Por qué no fluye el capital de los países ricos a los pobres?». La respuesta es la creciente escasez de una amplia variedad de factores complementarios. La innovación o la adopción de tecnología no son actividades independientes; pueden entenderse como la acumulación de capital de conocimiento, cuyas decisiones se toman conjuntamente con las decisiones de acumulación de otros tipos de capital o factores. La escasez de estos factores se traduce en bajos rendimientos esperados de la innovación. Por ejemplo, las subvenciones públicas a la I+D rendirán poco si no hay capital humano técnico de alto nivel; las buenas ideas generadas en una universidad o un centro de estudios no crearán valor añadido si las empresas con gran capacidad de gestión no las adoptan¹; y un emprendedor con una buena idea, pero sin acceso a los mercados de crédito, sin posibilidad de importar la maquinaria complementaria necesaria o sin encontrar trabajadores cualificados, verá que esa idea tiene un valor limitado. Como mostramos, cada uno de estos factores complementarios —la calidad de la investigación, la calidad de la gestión, el capital físico y el capital humano— escasea cada vez más cuanto mayor es la distancia respecto de la frontera, hasta el punto de que, posiblemente, termina contrarrestando las ventajas del atraso de Gershenkron (1962).
Estos hallazgos son importantes por varias razones.
Proporcionan un mecanismo para explicar por qué los países de bajos ingresos no convergen hacia la frontera tecnológica. Estos rendimientos diferenciales ofrecen un nuevo mecanismo para explicar la existencia de varios clubes de convergencia de ingresos, como los dos picos de ingresos de Quah (Quah, 1996; Maasoumi et al., 2007): las empresas de los países pobres obtienen bajos rendimientos de la inversión en adopción tecnológica, mientras que las de los países de ingresos medios tienen fuertes incentivos para converger rápidamente hacia la frontera.
Implican que debemos revisar las medidas del desempeño en innovación. Para evaluar comparativamente la innovación o fijar objetivos para los niveles de I+D, es necesario tener en cuenta las reservas disponibles de factores complementarios. En su ausencia, más I+D no es necesariamente mejor. Por ello, aunque es habitual encontrar comparaciones desfavorables del gasto interno bruto de un país en investigación y desarrollo con respecto al de los países situados en la frontera y, sobre esa base, argumentar que deberían destinarse más recursos a ese ámbito, esto solo es válido si el país también cuenta con niveles similares de capital humano y físico acumulado. Dicho de otro modo, queremos saber si un bajo nivel de I+D refleja realmente fallos de mercado relacionados con la innovación. Un bajo nivel de inversión en I+D puede no reflejar en absoluto un problema de innovación que requiera, por ejemplo, subvenciones públicas para remediarlo. Más bien, puede reflejar problemas en la acumulación de todos los factores o de otros factores, desde sistemas escolares deficientes hasta la ausencia de mercados de crédito. De hecho, las simulaciones de las carencias de innovación que tienen en cuenta los factores complementarios muestran muy poca correlación entre el gasto interno bruto en investigación y desarrollo y las barreras a la innovación propiamente dicha simuladas.² La misma lógica se aplica a los objetivos de I+D de la UE.
Sugieren una concepción amplia del sistema nacional de innovación en los países en desarrollo. A la luz de lo anterior, el sistema nacional de innovación (por ejemplo, Nelson, 1993) debe incluir no solo los fallos de mercado habituales relacionados con la innovación, como las externalidades de apropiabilidad, sino también el funcionamiento de los mercados de todos los factores complementarios. También debe ocuparse de estimular la demanda de innovación por parte de las empresas y, asimismo, de garantizar que estas tengan la capacidad de responder a esa demanda. Dicho de otro modo, mientras que la política de innovación en Suecia puede centrarse razonablemente en gran medida en resolver los fallos de mercado relacionados con la innovación, porque los mercados de apoyo funcionan, la agenda de políticas de innovación de los países en desarrollo debe ser mucho más amplia y equilibrar el apoyo a la I+D con la solución de los fallos de mercado que afectan a la acumulación de factores complementarios.
Este último punto plantea, a su vez, lo que denominamos el dilema de la política de innovación: cuanto mayor es la distancia respecto de la frontera, más fallos de mercado hay que corregir para innovar de forma rentable, mientras que la capacidad de los gobiernos para resolverlos disminuye. Por tanto, resolver la paradoja requiere aumentar las capacidades del Estado y, al mismo tiempo, reducir el alcance de las intervenciones. En los países de muy bajos ingresos, esto puede implicar centrarse, por ejemplo, en desarrollar las capacidades de las empresas o en la innovación de menor nivel, y quizá dejar las grandes inversiones en I+D para más adelante.
