Tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo, una combinación de fuerzas tecnológicas y económicas ha creado un segmento de producción avanzada, concentrado en las áreas metropolitanas, que ahora coexiste con una gran cantidad de actividades y comunidades relativamente menos productivas. Este dualismo productivo subyace a muchos males contemporáneos: el aumento de la desigualdad y la exclusión, la pérdida de confianza en las élites gobernantes y el creciente apoyo electoral a los populistas autoritarios. Sin embargo, gran parte del debate actual sobre políticas se centra en soluciones que no atienden a la verdadera causa del problema.
Por ejemplo, la redistribución mediante impuestos y transferencias fiscales da por sentada la estructura productiva y se limita a paliar sus consecuencias con ayudas. Del mismo modo, las inversiones en educación, la renta básica universal y los fondos de riqueza social buscan reforzar las capacidades de la fuerza laboral, sin garantizar que esas mejores capacidades se aprovechen de manera productiva. Mientras tanto, las garantías de empleo y la gestión keynesiana de la demanda apenas contribuyen a mejorar la composición de los empleos.
Sin duda, necesitamos muchas de estas políticas. Pero darán mejores resultados —y quizá, a largo plazo, solo funcionen— si se acompañan de un nuevo conjunto de medidas «productivistas» que intervengan directamente en la economía real y tengan como objetivo ampliar el empleo productivo.
La estrategia que proponemos constaría de tres componentes que se refuerzan mutuamente: elevar el nivel de cualificación y la productividad de los empleos existentes mediante servicios de extensión para mejorar la gestión o programas de cooperación para impulsar la tecnología; aumentar el número de buenos empleos apoyando la expansión de las empresas locales existentes o atrayendo inversión externa; y aplicar políticas activas del mercado laboral o programas de desarrollo de la fuerza laboral para ayudar a los trabajadores, especialmente a quienes pertenecen a grupos en riesgo, a dominar las competencias necesarias para conseguir buenos empleos.
Ninguno de estos tres componentes es novedoso, y se pueden encontrar elementos de cada uno en programas gubernamentales reales. Sin embargo, las políticas existentes suelen basarse en marcos normativos que funcionan mal en condiciones de gran incertidumbre. ¿Qué es un buen empleo? ¿Cuántos se pueden crear razonablemente? ¿Cómo influyen las decisiones tecnológicas y otras decisiones de las empresas en la creación de empleo? ¿Qué instrumentos de política complementarios están disponibles? ¿Cómo se puede ampliar ese conjunto de instrumentos?
Son preguntas necesariamente locales y dependientes del contexto. Solo pueden responderse y revisarse periódicamente mediante un proceso iterativo de interacción estratégica entre organismos públicos y empresas privadas. Un tema común que se desprende de los estudios sobre las llamadas políticas basadas en el territorio, como las subvenciones al empleo dirigidas a determinadas regiones y las inversiones en infraestructura, es que el éxito depende en gran medida de las circunstancias. Pocas políticas funcionan de manera automática y fiable en contextos diversos.
La competencia entre estados y localidades para atraer a grandes empleadores mediante subvenciones fiscales y de otro tipo funciona especialmente mal. Acuerdos recientes de gran repercusión con Foxconn y Amazon, en Wisconsin y Nueva York, respectivamente, han fracasado. Además de ser desiguales, partían de la premisa de un entorno estable, plasmada en condiciones contractuales fijas y detalladas. Cuando Foxconn se enfrentó a cambios en la demanda y la tecnología, y Amazon afrontó consecuencias políticas imprevistas, no hubo suficiente margen para revisar o renegociar los acuerdos.
Los regímenes de gobernanza deben reconocer plenamente el carácter provisional e iterativo de todo marco normativo eficaz. Afortunadamente, no es necesario inventar desde cero los principios en los que pueden basarse esos regímenes. Pueden inspirarse en acuerdos de gobernanza innovadores que empresas, organismos reguladores y otras entidades públicas ya han desarrollado en otros ámbitos.
En un artículo reciente, presentamos ejemplos detallados de dos ámbitos: el fomento de tecnologías por parte de la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzados de Defensa (DARPA) y su filial, la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzados para la Energía (ARPA-E), en Estados Unidos, y la regulación medioambiental de la producción lechera en Irlanda.
En condiciones de extrema incertidumbre, ninguna de las partes —ni los organismos reguladores ni las empresas— dispone de información fiable sobre las posibilidades y los costes de adaptación a medio plazo, y solo cuenta con conjeturas vagas sobre las posibilidades futuras. La respuesta —en ámbitos como el fomento de la innovación, la regulación medioambiental, la seguridad alimentaria y la aviación civil— consiste en crear un régimen de intercambio de información que vincule la definición continua de objetivos con la exploración permanente de nuevas soluciones.
En la Unión Europea, por ejemplo, el organismo regulador establece como objetivo ambicioso y abierto lograr «agua de buena calidad». Las entidades reguladas y las partes afectadas —empresas y explotaciones agrícolas, Estados miembros, gobiernos locales y actores de la sociedad civil— están obligadas a elaborar planes para alcanzar los objetivos e informar periódicamente sobre los resultados. Se imponen sanciones por no informar con honestidad o por incumplir de forma persistente objetivos factibles, como demuestran otros actores en una situación similar. Estos métodos no se supervisan por sí solos. Como todas las instituciones, pueden corromperse o deteriorarse. Pero, con una supervisión pública adecuada, funcionan cuando fallan los enfoques convencionales.
Salvo unos pocos programas de formación de institutos universitarios comunitarios que han tenido un éxito notable, estos acuerdos de gobernanza no se han aplicado para promover buenos empleos. Sin embargo, pueden adaptarse a ese fin. El concepto de «buen empleo», al igual que el de agua limpia, es impreciso y debe hacerse operativo de una manera que evolucione y dependa del contexto. Una estrategia para crear buenos empleos podría introducirse en cuatro pasos.
En primer lugar, mediante legislación u otros medios, el gobierno se compromete a abordar el problema de los empleos precarios, crea un organismo interinstitucional que revise las respuestas normativas y promueva su mejora, y proporciona fondos y autoridad para programas voluntarios. En segundo lugar, los organismos reguladores que actualmente supervisan ámbitos que inciden directamente en la cantidad y la calidad del empleo —formación profesional, servicios de extensión agrícola y manufacturera, establecimiento de normas y otros similares— introducen mecanismos de gobernanza que no solo fomentan la innovación, sino que también anticipan la necesidad de servicios de apoyo para ayudar a los actores vulnerables a cumplir requisitos cada vez más exigentes. Estos requisitos podrían adoptar distintas formas, como objetivos o normas específicos sobre la cantidad de empleos.
En tercer lugar, allí donde no llega la autoridad reguladora vigente, el gobierno crea programas voluntarios de colaboración público-privada para ampliar las fronteras de la tecnología y la organización o —quizá más importante— ofrece servicios de apoyo y posiblemente subvenciones para ayudar a las empresas de baja productividad y escasa cualificación a pasar al sector avanzado. Por último, si los acuerdos voluntarios tienen éxito, el alcance de estas prácticas se ampliaría gradualmente hasta hacerlas obligatorias para las empresas que no participen, empezando por exigir la presentación de planes creíbles para mejorar la calidad y la cantidad de los empleos.
Una característica atractiva de la estrategia para crear buenos empleos que proponemos es que las mismas instituciones de gobernanza interactiva que permiten a las partes definir y resolver los problemas que afrontan en condiciones de incertidumbre también les permiten desarrollar la confianza y la dependencia mutua que necesitan para profundizar y ampliar sus iniciativas. No es necesario que ya exista la amplia coalición necesaria para que el enfoque tenga éxito; esta puede surgir, y probablemente surgirá, de la aplicación de la estrategia. La confianza y las nuevas alianzas son tanto —o más— el resultado de la resolución conjunta de problemas como sus condiciones previas.
