Hace apenas diez años, la comunidad internacional se unió para reaccionar a la crisis económica y financiera mundial. Tras 2008, las acciones concertadas de los miembros del G20 para estimular sus economías y abstenerse de adoptar medidas proteccionistas fueron cruciales para evitar otra Gran Depresión (Summers and Schoenfeld 2012). La economía mundial volvió a registrar un crecimiento positivo en 2010. Pero ese consenso no duró. Desde 2010, los gobiernos empezaron a diferir en sus interpretaciones sobre los orígenes de la crisis, los desafíos que quedaban por delante y las políticas que debían adoptarse, lo que a su vez dio lugar a una combinación de políticas globales subóptima. El crecimiento mundial se recuperó lentamente después, y aunque se aceleró en 2017, ahora está bajo la amenaza de un aumento de los riesgos a la baja (IMF 2018).
Se acumulan nubarrones en las perspectivas
2017 marcó un punto de inflexión positivo para la economía mundial, con una producción global que se expandió un 3,9 %. El crecimiento ha sido amplio y sincronizado en todo el mundo. La economía de la UE creció a su ritmo más rápido en diez años, con un 2,4 %, y Estados Unidos y Japón también crecieron con fuerza. Las economías emergentes tuvieron un buen desempeño: China e India crecieron un 6,9 % y un 6,4 %, respectivamente. En la última previsión de verano de la Comisión Europea, publicada el 11 de julio (European Commission 2018b), proyectamos una nueva aceleración del crecimiento mundial, hasta el 4,2 % en 2018 y el 4,1 % en 2019. Aunque las cifras principales siguen siendo positivas, recientemente ha cambiado mucho. La combinación de políticas de Estados Unidos se ha vuelto procíclica debido a una expansión fiscal significativa. Las tensiones comerciales se están intensificando a raíz del exceso de capacidad de China, lo que llevó a Estados Unidos a decidir imponer aranceles a las importaciones de acero y aluminio. Estos acontecimientos se han sumado a las incertidumbres ya existentes relacionadas con los riesgos geopolíticos y han aumentado considerablemente la posibilidad de una desaceleración del crecimiento mundial.
Estos acontecimientos se basan en una creciente fragmentación institucional, económica y social en todo el mundo, que surgió durante la crisis financiera.
Ha aumentado la fragmentación institucional
Tras la crisis, el G20 surgió como el principal foro de cooperación económica y financiera internacional en todo el mundo. Paralelamente, se han creado numerosas instituciones nuevas, a menudo con mandatos superpuestos y sin una hoja de ruta clara para la cooperación. Por ejemplo, se crearon nuevos bancos multilaterales de desarrollo (BMD) en Asia (el Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras) y por los países BRICS (el Nuevo Banco de Desarrollo), y los acuerdos regionales de financiación cobraron mayor protagonismo al proporcionar liquidez de emergencia junto con el FMI; esto ha aumentado la capacidad financiera, pero también la complejidad del sistema. La eficacia de la OMC se ha debilitado por la adopción de medidas comerciales unilaterales en algunos países y por la falta de acuerdo sobre nuevos nombramientos para el Órgano de Apelación. Los esfuerzos mundiales para combatir el cambio climático se han visto comprometidos por la decisión de Estados Unidos de abandonar el Acuerdo de París de la ONU sobre el Cambio Climático. Las tensiones entre los líderes mundiales también se manifestaron en la última Cumbre del G7, celebrada en Canadá en junio de 2018. Existe ahora el riesgo de que el G20 no logre ‘ganar la paz’, es decir, no logre proporcionar el bien público necesario de cooperación en materia de política económica mundial en el mundo posterior a la crisis. (Buti and Bohn-Jespersen 2016).
Las fragmentaciones económica y social siguen siendo generalizadas
Desde el estallido de la crisis, los desequilibrios mundiales se han reducido, pero siguen siendo considerables. Destacan dos novedades. En primer lugar, los países emergentes presentan ahora, en conjunto, déficits por cuenta corriente (figura 1). Las economías avanzadas registran ahora superávits por cuenta corriente considerables. Estados Unidos registra un déficit por cuenta corriente persistente que podría aumentar aún más debido a las políticas fiscales procíclicas. En segundo lugar, la mayor fuente individual de superávits externos es ahora la zona del euro. Esto se debe en parte a un reequilibrio asimétrico dentro de la unión monetaria, en el que los países que antes de la crisis tenían déficits por cuenta corriente los han convertido en superávits, mientras que los países con superávit anteriores a la crisis se han mantenido en superávit e incluso en ocasiones lo han incrementado. Estas novedades implican posibles fragilidades para las economías emergentes y un aumento de las tensiones comerciales entre los países avanzados.
Figura 1 Desequilibrios mundiales: saldos por cuenta corriente como porcentaje del PIB mundial
Fuente: Cálculos propios basados en la base de datos WEO del FMI y la base de datos del Banco Mundial
La fragmentación social ha empezado a recibir más atención recientemente (figura 2). Si bien la desigualdad entre países emergentes y avanzados se ha reducido, las desigualdades dentro de los países se han disparado desde los años ochenta. El aumento de la desigualdad de renta a escala mundial oculta diferencias importantes entre países. En las economías emergentes las desigualdades son mayores, pero se han reducido lentamente en los últimos 30 años. Por el contrario, en países avanzados como los antiguos Estados miembros de la UE y Estados Unidos, la desigualdad de renta ha aumentado. La globalización y la integración comercial han contribuido al aumento de la desigualdad de renta a través de efectos distributivos basados en las cualificaciones y en la geografía. Hasta ahora, los Estados nacionales y las instituciones multilaterales no han logrado contrarrestar adecuadamente estas tendencias. Las desigualdades socioeconómicas y regionales alimentan el descontento popular y la oposición a la apertura económica y a la cooperación internacional, lo que lleva a los gobiernos a recurrir de nuevo a políticas introspectivas y al proteccionismo.
Figura 2 Fragmentación social
Fuente: Cálculos propios basados en la World Inequality Database
¿Qué tipo de multilateralismo?
El multilateralismo debe considerarse un medio para alcanzar un fin, un vehículo para lograr determinados objetivos, y no un objetivo en sí mismo. La integración económica hace que los efectos de desbordamiento entre países sean cada vez más relevantes. Además, existen varios desafíos de política comunes que requieren la cooperación internacional y que no pueden abordarse por países que actúan de forma aislada, como la demografía, la migración, el cambio climático y las crecientes desigualdades que alimentan el desencanto de los ciudadanos con la integración económica internacional. Un enfoque multilateral para abordar estos desafíos es más eficaz que la proliferación de acuerdos bilaterales, ya que crea sinergias y resuelve problemas de coordinación, lo que genera resultados de suma positiva.
El punto de partida es dar prioridad a una mayor inclusión. La integración económica ha ayudado al mundo a crecer más rápidamente, pero no se prestó suficiente atención a los efectos geográficos y distributivos que se produjeron en paralelo (Rodríguez-Pose 2018). Si bien las políticas nacionales desempeñan un papel importante en la reducción de las desigualdades, los efectos distributivos no se han integrado suficientemente en las estrategias de política mundial. Por ejemplo, las normas justas y claras en materia comercial, fiscal y de inversión extranjera no se han aplicado de manera coherente. Esto dio lugar a casos flagrantes de elusión fiscal, así como a distorsiones de la competencia internacional que tienen repercusiones directas en los ciudadanos en términos de empleo y desplazamiento. Esta es también una de las causas de las tendencias proteccionistas; la apertura económica solo puede mantenerse si se sustenta en la equidad (Dervis, 2016).
Una corrección de los desequilibrios macroeconómicos favorable al crecimiento sigue siendo una condición previa necesaria para una expansión mundial sostenible. Los desequilibrios mundiales excesivos son una amenaza recurrente para la estabilidad económica mundial, y su resolución es sistemáticamente asimétrica debido a los distintos incentivos para ajustarse que tienen los países con déficit y los países con superávit por cuenta corriente. En ausencia de un mecanismo de autocorrección, es preciso intensificar la coordinación de la política económica mundial. Esta no es solo una cuestión de políticas comerciales, sino también, y sobre todo, de flujos de capital, que hoy determinan la dirección de las cuentas corrientes. Por ello, los desequilibrios mundiales deberían seguir siendo una preocupación de los ministros de Finanzas, ya que están estrechamente relacionados con las decisiones de ahorro e inversión (Pettis 2018). El G20 es la plataforma adecuada para elaborar un diagnóstico consensuado de los problemas y diseñar respuestas de política coherentes a escala mundial. Reducir los desequilibrios mundiales eliminará otra de las causas profundas de las actuales tensiones comerciales. Al mismo tiempo, es necesario seguir reforzando la Red Mundial de Seguridad Financiera (IMF 2016), garantizando un papel central del FMI —con recursos adecuados— en estrecha colaboración con los diversos acuerdos regionales de financiación creados en los últimos años.
La aplicación de una agenda de política mundial requiere bancos multilaterales de desarrollo sólidos para proporcionar bienes públicos mundiales y poner en práctica las prioridades acordadas internacionalmente. Su fragmentación desde la crisis ofrece oportunidades, ya que hay más fuentes de financiación disponibles, pero también desafíos, puesto que los distintos mandatos pueden entrar en competencia o solaparse (Bhattacharya et al. 2018). Por esta razón, el año pasado el G7 acordó principios de coordinación eficaz que instan a los BMD a armonizar, con los más altos estándares, sus salvaguardias ambientales, sociales y fiduciarias, así como sus normas sobre cumplimiento fiscal, blanqueo de capitales y financiación del terrorismo. El G20 podría ahora liderar la puesta en marcha de estos principios convirtiéndose en el ‘comité directivo’ de los BMD, garantizando su plena aplicación.
¿Cuál debería ser el papel de Europa?
La UE puede desempeñar un papel de liderazgo en el escenario mundial para defender los compromisos en favor de un orden internacional abierto y justo, con un sistema comercial basado en normas, la protección de las normas ambientales y sociales y los esfuerzos por reducir las desigualdades de renta y geográficas (European Commission 2017).
Para desempeñar ese papel, sin embargo, la UE debe ante todo reforzar su cohesión interna (Cœuré 2018). Europa solo puede ser fuerte si todos sus Estados miembros comparten los mismos valores y persiguen intereses comunes. En particular, los países de la UE deben superar la ‘paradoja del acreedor inverso’: los superávits externos deberían considerarse una fuente de fragilidad más que de fortaleza, ya que amplifican la exposición de la región a las perturbaciones externas y agravan los desequilibrios mundiales. Dado su tamaño e importancia, las políticas internas de la UE tienen, de hecho, una dimensión mundial. En este sentido, las políticas en ámbitos como la investigación y el desarrollo, la digitalización, la Unión de los Mercados de Capitales, la defensa y la seguridad son claramente indispensables para afrontar desafíos y contrarrestar amenazas que son demasiado importantes para abordarse a nivel nacional. De igual modo, la culminación de la Unión Económica y Monetaria (UEM) europea también es fundamental para reforzar la unidad, la resiliencia, la eficiencia y la rendición de cuentas democrática de la zona del euro. Al reforzar la UEM, Europa sería más resiliente y un actor mundial más fuerte
En segundo lugar, la UE debe aprovechar sus fortalezas existentes. La UE tiene capacidad para liderar con el ejemplo en muchos frentes, como el cambio climático, las normas sociales y ambientales, las normas de privacidad de datos, etc.Por ejemplo, el nuevo Reglamento General de Protección de Datos de la UE entró en vigor recientemente con el objetivo de proteger a todos los ciudadanos de la UE frente a violaciones de la privacidad y de los datos. Otro ejemplo sería un uso más estratégico del Marco Financiero Plurianual (MFP) del presupuesto de la UE, en particular para abordar desafíos urgentes como la migración. La propuesta de la Comisión para el próximo MFP 2021-27 es un paso en la dirección correcta. La asignación propuesta para «gestión de la migración y de las fronteras» más que se duplica en comparación con el MFP anterior, hasta alcanzar casi 35 000 millones de euros. (European Commission 2018a).
En tercer lugar, la UE debe buscar de forma proactiva soluciones mundiales a los desafíos mundiales. La elusión fiscal, por ejemplo, se ha vuelto mucho más fácil en un mundo globalizado, y la comunidad internacional debe abordarla aplicando plenamente sus compromisos en materia de erosión de la base imponible y traslado de beneficios. Debe encontrarse una solución mundial a la cuestión de la tributación de la economía digital. Como primer paso, en marzo de 2018, la Comisión Europea presentó dos propuestas para una tributación justa y eficaz de la economía digital. La primera propuesta es una solución integral para adaptar las normas del impuesto de sociedades a la economía digital, en particular permitiendo a los Estados miembros gravar a las empresas con una presencia digital significativa en sus jurisdicciones. La segunda propuesta es un impuesto provisional sobre los ingresos generados por determinadas actividades digitales. Estas propuestas deben considerarse pasos hacia la búsqueda de una solución mundial, ya que se espera que la labor de la OCDE sobre el tema finalice en 2020.
Por último, la UE debe contribuir a evitar una carrera proteccionista a la baja (Rodrik 2018), similar a la que se produjo en los años treinta y que dio origen a la Gran Depresión (véase la figura 3). Esto puede hacerse, por ejemplo, centrándose en acuerdos comerciales modernos —como los que la UE ha celebrado con Canadá, México y Japón— que reflejen una agenda económica inclusiva que contemple los derechos de los trabajadores, la protección ambiental, las inversiones responsables, la seguridad alimentaria, la protección de los consumidores y la gestión de los recursos naturales. De cara al futuro, también podría ser útil una reforma de la OMC para actualizar esta institución y permitirle seguir garantizando unas condiciones de competencia equitativas en el mercado interno. Siguiendo las conclusiones del Consejo Europeo (EUCO 2018), la Comisión Europea trabajará ahora en un enfoque integral para mejorar, junto con socios afines, el funcionamiento de la OMC en ámbitos cruciales como (i) negociaciones más flexibles; (ii) nuevas normas que aborden los desafíos actuales, incluido el ámbito de las subvenciones industriales, la propiedad intelectual y las transferencias forzosas de tecnología; (iii) reducción de los costes comerciales; (iv) un nuevo enfoque del desarrollo; (v) un mecanismo de solución de diferencias más eficaz y transparente, incluido el Órgano de Apelación, con vistas a garantizar unas condiciones de competencia equitativas; y (vi) el fortalecimiento de la OMC como institución, incluida su función de transparencia y vigilancia.
Figura 3 Comercio mundial como porcentaje del PIB mundial
Fuente: 1921-1938: cálculos propios basados en el conjunto de datos de Klasing y Milionis (2014); 2000-2017: cálculos propios basados en datos de la OMC y de las previsiones WEO del FMI.
Conclusiones
El mundo está más interconectado que nunca: ni es posible abordar los desafíos mundiales importantes de forma aislada, ni basarse en el statu quo de la gobernanza económica internacional. El multilateralismo debe considerarse una herramienta para ofrecer bienes públicos mundiales e internalizar los efectos de desbordamiento. El creciente descontento con la globalización debe, por tanto, reflejarse en el contenido de las políticas de nuestros esfuerzos multilaterales, mientras que habrá que prestar mayor atención a la cuestión de la inclusión y a un reparto más equitativo de los beneficios del crecimiento económico. Europa puede y debe desempeñar un papel de liderazgo en la renovación de la cooperación económica internacional, superando las fragmentaciones institucionales, sociales y económicas y manteniendo abierta la economía mundial, con la conciencia de que todos nos beneficiamos de ello.
