Junto con la consolidación fiscal, la reforma estructural es el nuevo mantra europeo. Las organizaciones internacionales y los órganos de la Unión Europea consideran que dicha reforma es un requisito previo para la recuperación económica, el crecimiento y la reducción de la plaga del desempleo.
En efecto, el acuerdo alcanzado entre el gobierno griego y la «troika» (el Fondo Monetario Internacional, el Banco Central Europeo y la Comisión Europea) incluye una lista detallada de reformas de 48 páginas. No todos los países reciben una lista de tareas tan larga, pero, desde la aprobación de la nueva legislación de la UE en 2010, se dirigen recomendaciones específicas a todos. Por ejemplo, el informe dirigido a Italia incluye recomendaciones sobre la eficiencia de la administración pública, la lucha contra la corrupción, el gobierno corporativo en el sector bancario, el mercado laboral, las escuelas, la fiscalidad, la apertura del sector servicios y las infraestructuras.
Sin duda, los países europeos necesitan con urgencia llevar a cabo reformas profundas. El escaso crecimiento de la productividad y el persistente desempleo demuestran que sus economías requieren una transformación integral. Pero si esta observación justifica la reforma, no proporciona una base suficientemente sólida para elaborar planes eficaces de reactivación económica.
El diseño de una estrategia de reforma exige resolver dos problemas. El primero es de finalidad. Las sociedades exitosas son muy diversas. Algunas son desiguales y otras igualitarias. Algunas defienden grandes estados de bienestar y otras los reducen al mínimo. Algunas se apoyan en amplios convenios colectivos y otras los excluyen por completo. Algunas se basan en transacciones impersonales y otras en relaciones recurrentes. Los académicos hablan de «variedades de capitalismo» para subrayar la ausencia de una plantilla única para el éxito.
Pero si existen modelos distintos, ¿cuáles deberían ser las prioridades de la reforma? Las organizaciones internacionales señalan, con razón, que en la mayoría de los casos un país puede mejorar la eficiencia económica sin cambiar su modelo económico. Por ejemplo, a menudo hay un amplio margen para lograr la misma redistribución de la renta con un coste presupuestario menor, o para garantizar que los convenios salariales colectivos tengan en cuenta los intereses de quienes no tienen empleo. Así, los modelos nacionales pueden reformarse conservando los mecanismos que responden a las preferencias sociales.
Esta respuesta, sin embargo, es algo simplista. Los países no solo son ineficientes; a menudo, además, son incoherentes. Por ejemplo, pretenden convertirse en centros mundiales, pero no acogen a extranjeros, lo que impidió que Japón se convirtiera en un centro financiero mundial en los años 1990; o aspiran a desarrollarse como economías basadas en el conocimiento, pero no ven con buenos ojos la libertad académica; o pretenden fomentar la innovación, pero no quieren que los innovadores se enriquezcan.
Esa incoherencia suele ser un obstáculo importante para el desarrollo. En cambio, el éxito de Estados Unidos como potencia innovadora se basa en un alto grado de coherencia en ámbitos que van desde la educación y la inmigración hasta la fiscalidad y el mercado laboral.
Por tanto, la reforma favorable al crecimiento no solo exige sustituir mecanismos ineficientes por otros eficientes; también exige afrontar decisiones difíciles, lo que, en el fondo, es una tarea política. Por esta razón, no es algo que ninguna organización internacional pueda siquiera sugerir en lugar de los votantes de un país.
El segundo problema del diseño de la reforma estructural es de estrategia. Como indica el economista Dani Rodrik ha señalado, el análisis habitual suele dar como resultado una lista de reformas deseables que no indica a los gobiernos por dónde empezar. Los líderes cautelosos optan por las medidas más factibles desde el punto de vista político, mientras que los líderes audaces empiezan por las recetas más exigentes; pero no hay garantía de que ninguno de estos enfoques produzca el resultado esperado. Incluso una estrategia aparentemente racional, que consiste en corregir primero las mayores ineficiencias, no es necesariamente la adecuada.
Una razón es que la eficacia de la reforma puede depender de las condiciones que prevalecen en otros sectores: las buenas universidades, por ejemplo, no pueden subsanar las consecuencias de una educación secundaria deficiente. Además, eliminar una distorsión puede ser ineficaz e incluso contraproducente: en una economía plagada de rentas, una reforma parcial puede simplemente desplazarlas entre sectores y agentes, en lugar de reducirlas en beneficio de los consumidores.
En consecuencia, puede consumirse una energía política considerable en impulsar medidas que aportan muy poco. En cambio, la reforma debería empezar por la restricción más vinculante para el desempeño (cuál sea depende del conjunto de obstáculos que afronta la economía).
Además, los resultados pueden depender de las condiciones cíclicas. Los defensores de la reforma estructural suelen afirmar que su objetivo es aumentar la producción y el bienestar a medio plazo, y que el corto plazo no importa. Pero, aunque algunas reformas –por ejemplo, las que mejoran el acceso al crédito o eliminan rentas que perjudican a los consumidores– pueden, en efecto, ayudar a impulsar el crecimiento durante una caída de la demanda como la que Europa está experimentando actualmente, otras pueden tener el efecto contrario. Por ejemplo, las reformas del mercado laboral que facilitan a las empresas reducir plantilla pueden debilitar aún más la demanda, lo que subraya la importancia de considerar los efectos a corto plazo de las reformas.
Todo ello sugiere que una agenda de reformas económicas no puede surgir de un ejercicio mecánico. En algún momento deben tomarse decisiones difíciles sobre prioridades y secuenciación. Esto no quiere decir que las organizaciones internacionales y la UE no sean de ayuda. Al contrario, estos organismos pueden ser muy valiosos en la medida en que realizan comparaciones internacionales y señalan deficiencias. Pero existe una línea infranqueable más allá de la cual solo los gobiernos pueden fijar prioridades y actuar. Al fin y al cabo, para eso eligen los votantes a sus gobiernos.
Las opiniones expresadas aquí son las del autor y no necesariamente las del Foro Económico Mundial. Publicado en colaboración con Project Syndicate.
Autor: Jean Pisani-Ferry es catedrático de Economía en la Université Paris-Dauphine y actualmente ocupa el cargo de director de Planificación de la Política Económica del primer ministro de Francia.
Imagen: Una gran bandera de la Unión Europea en Rumanía REUTERS/Bogden Cristel.
