Los vecinos de Porto Alegre, Brasil, se reúnen periódicamente desde 1989 para debatir el futuro de su ciudad. Se anima a todos a intervenir en las reuniones de distrito celebradas en iglesias, gimnasios y clubes, donde se tratan temas que van desde el suministro de agua y el alcantarillado hasta la construcción de escuelas y la limpieza de playas.
Sin embargo, no se trata de una simple charla informal. Históricamente, los ciudadanos de Porto Alegre han tenido el poder no solo de exigir proyectos para la ciudad, sino también de financiarlos. En un sistema conocido como presupuesto participativo, los ciudadanos participan en varias rondas de debates y deliberaciones y, finalmente, votan sobre cómo se gasta un determinado porcentaje del presupuesto municipal.
Porto Alegre es considerada la cuna del presupuesto participativo. Desde entonces, la práctica ha sido adoptada por más de 2.700 gobiernos de todo el mundo.
Irónicamente, mientras el resto del mundo sigue elogiando este invento brasileño, la práctica ha caído en desuso en su lugar de origen. Porto Alegre suspendió recientemente su programa de presupuesto participativo. El auge y la caída del presupuesto participativo en Porto Alegre es el eje del primer estudio de caso del Informe sobre Recursos Mundiales, "Hacia una ciudad más equitativa," que ofrece lecciones sobre cómo proteger la práctica en otras ciudades.
El nacimiento del presupuesto participativo
El presupuesto participativo se inventó en Porto Alegre como respuesta al rápido crecimiento de la ciudad y a su incapacidad para prestar servicios básicos a sus residentes. En 1989, siguiendo sus ideas socialistas democráticas, el recién elegido Partido de los Trabajadores invirtió el proceso de toma de decisiones para que los ciudadanos decidieran cómo se gastaba una parte del presupuesto de la ciudad.
El proceso dio voz a los pobres, cuyos intereses solían ser ignorados. Ahora tenían voz en cuanto a qué proyectos debían financiarse y construirse.
El presupuesto participativo contribuyó a una distribución más equitativa de los servicios urbanos. En 1997, las conexiones de alcantarillado y agua aumentaron del 75 por ciento al 98 por ciento; los presupuestos de salud y educación aumentaron del 13 por ciento a alrededor del 40 por ciento; el número de escuelas se cuadruplicó; y la construcción de carreteras en barrios pobres aumentó cinco veces. Es importante destacar que la participación en las reuniones presupuestarias pasó de menos de 1.000 personas al año en 1990 a unas 40.000 en 1999.
Las cosas se desmoronan
Pero, aunque el presupuesto participativo ha ganado nuevos adeptos en ciudades de todo el mundo, su lugar de origen se está convirtiendo en un caso de estudio sobre la rapidez con la que estos sistemas pueden desmoronarse.
Con el tiempo, cambió el enfoque del Partido de los Trabajadores en Porto Alegre. En la década de 2000, surgieron nuevas fuentes de financiación del nivel federal, a una escala que no había existido en los años noventa. Pero esta financiación llegó sin requisitos de participación ciudadana, lo que desalentó el enfoque participativo.
Tras cuatro mandatos del gobierno del Partido de los Trabajadores, un grupo de la oposición asumió el poder y priorizó otras áreas políticas. El presupuesto participativo continuó, pero con fondos reducidos asignados a través de asambleas abiertas con los ciudadanos. Estos fondos eran necesarios para que el presupuesto participativo incluyera a los pobres en la toma de decisiones, no solo sobre infraestructuras a pequeña escala, sino también sobre proyectos de mayor envergadura que van más allá del ámbito comunitario, como Conduto Álvaro Chaves-Goethe, un proyecto de drenaje para evitar las inundaciones recurrentes en las principales avenidas, o Programa Integrado Socioambiental, un nuevo sistema de tratamiento de aguas residuales y saneamiento.
"Prácticamente se ha implementado el mismo modelo de participación [entre 1990 y 2016], pero las condiciones políticas cambiantes y las relaciones con la financiación de grandes infraestructuras transformaron por completo el sentido de cómo se aplicó ese modelo, vaciándolo de su carácter más inclusivo que tenía en la fase anterior", afirma Rebecca Abers, profesora de ciencia política de la Universidad de Brasilia.
El Partido de la Social Democracia Brasileña, de centroderecha (PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira) asumió el poder en 2016 y, en 2017, suspendió el presupuesto participativo durante dos años, alegando falta de recursos y la necesidad de reformas. Aunque la promesa oficial es que el presupuesto participativo continuará, existe el temor de que esto suponga un importante retroceso para el proceso de gobernanza abierta que acabe desmantelando el sistema por completo.
Sin el presupuesto participativo, es posible que los intereses de los pobres queden fuera de la agenda de la ciudad. Las asociaciones vecinales, que en otro tiempo fueron una voz poderosa de los ciudadanos, perderán la capacidad de representar a los pobres urbanos en la toma de decisiones municipales, lo que elevará la influencia del sector privado. La rendición de cuentas del gobierno también podría verse perjudicada con la suspensión; la pérdida del presupuesto participativo puede dificultar que los ciudadanos exijan responsabilidades a los políticos.
Incluso tras dos décadas de éxito en Porto Alegre, el proceso participativo no pudo resistir los cambios políticos.
¿Qué se podría haber hecho de otra manera?
El estudio de caso sobre Porto Alegre del Informe sobre Recursos Mundiales no solo narra la historia del auge y la caída de los presupuestos participativos en la ciudad, sino que también explora por qué el sistema se desmoronó. De esta investigación surgen tres factores que determinan el éxito o el fracaso de un sistema de presupuesto participativo:
Compromiso político: Desde el principio, los acuerdos legales deben garantizar que las propuestas recibidas de los ciudadanos a través del proceso participativo se ejecuten. Miles de proyectos aprobados en los años noventa y a principios de los 2000 aún están pendientes de ejecución.
Recursos financieros: Son necesarias dos fuentes de financiación: el dinero que los ciudadanos pueden distribuir (el propio presupuesto participativo) y la financiación para apoyar el proceso en sí (como las actividades de divulgación para informar a los ciudadanos sobre cómo pueden participar).
Acuerdos participativos bien estructurados: La participación debe estar bien estructurada e incluir el desarrollo de capacidades para garantizar una participación activa e informada de los diversos sectores de la población. El modelo debe asegurar la inclusión de los pobres en la toma de decisiones sobre proyectos de cualquier escala, pequeños y grandes.
Estas lecciones se ven reforzadas por las de otra ciudad brasileña en la que el PB tropezó: Belo Horizonte. Allí, al igual que en Porto Alegre, los cambios políticos llevaron al debilitamiento del programa. Un nuevo gobierno reorientó su atención hacia proyectos de infraestructura a gran escala, en consonancia con la política del gobierno federal denominada Programa de Aceleración del Crecimiento. Dado que los efectos transformadores del presupuesto participativo se logran mediante proyectos a pequeña escala, el programa perdió relevancia con el cambio de enfoque del gobierno municipal.
El presupuesto participativo puede construir una ciudad mejor
A pesar de estas dificultades, el presupuesto participativo sigue siendo una herramienta poderosa para incorporar las prioridades de los sectores urbanos desatendidos en las agendas de las ciudades. Los responsables políticos deben tener presente que las actividades participativas no existen en el vacío: también puede ser necesario modificar las estructuras institucionales y políticas subyacentes. El compromiso político que pone en marcha el proceso debe garantizar que se dedique atención adicional y capital político a abordar las estructuras subyacentes si estos esfuerzos han de perdurar. Por último, quienes emprendan el presupuesto participativo deben prever cambios con el tiempo y diseñar el proceso en consecuencia.
