¿Necesita la Unión Europea una integración fiscal más estrecha y, en particular, un centro fiscal más sólido para volverse más resiliente a las perturbaciones económicas? Un nuevo libro del FMI, Diseñar una unión fiscal europea: lecciones de la experiencia de las federaciones fiscales, publicado por Routledge, examina la experiencia de 13 Estados federales para contribuir al debate sobre esta cuestión. Analiza en detalle sus prácticas de transferencia de responsabilidades del nivel subnacional al central, las compara con las de la Unión Europea y extrae lecciones para una posible futura unión fiscal en Europa.
El libro se propone responder a tres grupos de preguntas: (1) ¿Qué papel desempeñan las políticas fiscales centralizadas en las federaciones y, por tanto, cuáles son el tamaño, las características y las funciones del presupuesto central? (2) ¿Qué mecanismos institucionales se utilizan para coordinar la política fiscal entre los niveles federal y subnacional? (3) ¿Qué vínculos existen entre la deuda federal y la subnacional, y cómo se han gestionado las crisis de financiación subnacionales cuando se han producido?
Las federaciones han abordado estas cuestiones de muchas maneras diferentes, pero al comparar sus prácticas con las de la Unión Europea destacan cuatro características.
A diferencia de las federaciones, el presupuesto de la UE es extremadamente pequeño y depende casi por completo de las transferencias de sus miembros. Incluso en las federaciones muy descentralizadas, el gran tamaño del presupuesto central, con su propia capacidad tributaria, le permite desempeñar un importante papel estabilizador (véase el gráfico 1). En cambio, la Unión Europea carece de un centro económicamente significativo y la distribución compartida del riesgo fiscal es prácticamente inexistente. Está por ver si este sistema puede perdurar como característica permanente de la UE o si será necesaria una forma más sólida de centralización fiscal.
La disciplina fiscal en la Unión Europea cuenta con muchas instituciones, pero pocos instrumentos de política compartidos. En parte porque optó por un presupuesto central reducido, la Unión Europea depende mucho más que las federaciones existentes de un amplio conjunto de mecanismos institucionales para garantizar la disciplina fiscal (véase el gráfico 2). Pero esto plantea importantes desafíos de aplicación y, por tanto, de credibilidad, que también habrá que abordar.
La deuda compartida es poco habitual en las federaciones. Algunas de las propuestas planteadas recientemente en la zona del euro, como la emisión de deuda común y los mecanismos de préstamo independientes para brindar apoyo en situaciones de crisis, no son características permanentes de las federaciones, aunque sí desempeñaron un papel en las primeras etapas de estas.
Las crisis financieras subnacionales han influido a menudo, aunque no siempre, en los acuerdos de reparto de responsabilidades fiscales en las federaciones. El papel y el tamaño del gobierno central en las federaciones reflejan una combinación de circunstancias históricas y preferencias sociales y políticas. Por ejemplo, las federaciones más descentralizadas suelen ser aquellas cuyos estados eran entidades independientes antes de la creación de la federación, casos que podrían ser más pertinentes para la Unión Europea. Por otro lado, una sucesión de crisis financieras subnacionales graves y prolongadas llevó a imponer restricciones sustanciales a los presupuestos locales en una federación antes relativamente descentralizada como Brasil. Por tanto, la crisis actual de la zona del euro podría influir en la futura configuración de la unión, más allá de la resolución de la propia crisis de financiación.
Dadas las difíciles circunstancias económicas y políticas de Europa, quizá no sea práctico esperar una respuesta rápida y bien articulada a estas preguntas. Sin embargo, las experiencias concretas de las federaciones sí arrojan luz sobre las decisiones y concesiones que probablemente tendrá que afrontar la Unión Europea en un futuro no muy lejano.
Este artículo se publica en colaboración con IMF Direct. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autora: Martine Guerguil, ciudadana francesa, supervisa la preparación del informe insignia Fiscal Monitor.
Imagen: Se ve un enorme logotipo del euro junto a la sede del Banco Central Europeo (BCE), antes de la rueda de prensa mensual del banco en Fráncfort, el 7 de agosto de 2014. REUTERS/Ralph Orlowski.
