¿Hacia dónde se dirige Europa? Las instituciones europeas son fruto de una larga historia de sacudidas y crisis, pero el nivel actual de turbulencia e incertidumbre política es extraordinario para el continente. De distintas maneras, tanto el drama griego que se desarrolla en las últimas semanas como la perspectiva de una salida británica en el futuro ponen de relieve la insostenibilidad del statu quo institucional de Europa.
Desde hace algún tiempo, los críticos consideran que los problemas de Europa confirman que formar una unión monetaria fue un error económico y político, que condujo al conflicto y a la ruptura (p. ej., Feldstein 2012). En cambio, los defensores del euro han sostenido que los males de Europa se deben a arreglos institucionales incompletos –una «casa a medio construir» (Bergsten 2012)– y que la solución debería ser más integración: unión bancaria, fiscal y política plena.
La metáfora de Europa como casa incompleta se repite en el nuevo «Informe de los cinco presidentes», coescrito por los responsables de las principales instituciones de la UE (Juncker et al. 2015). El mensaje central del informe es que «el euro es una moneda exitosa y estable», pero que la unión económica y monetaria de Europa es «como una casa que se construyó durante décadas pero que solo se terminó parcialmente» y que «ahora es el momento de reforzar sus cimientos» avanzando hacia una unión financiera (que incluya la culminación de la unión bancaria y la creación de un sistema europeo de garantía de depósitos), una unión fiscal y, «finalmente, hacia una unión política que proporcione el fundamento de todo lo anterior» (Juncker et al. 2015, pp. 4-5).
La idea de que los retos de Europa deben abordarse con más integración tiene una larga y distinguida trayectoria, que se remonta a los inicios del proyecto europeo justo después de la Segunda Guerra Mundial. ¿Cuáles son los objetivos y los supuestos que subyacen a esta estrategia? ¿Cuáles son sus perspectivas y sus limitaciones? En dos trabajos recientes (Spolaore 2013 y 2015), analizo estas cuestiones desde una perspectiva de economía política, vinculando el debate sobre la naturaleza de la integración europea con la investigación económica sobre el tamaño de las naciones y las fronteras políticas.1
Integración parcial y la «reacción en cadena» de Jean Monnet
Todo el proyecto europeo se basa en la estrategia de integrar parcialmente funciones e instituciones políticas en unos pocos ámbitos –como el carbón y el acero, el comercio o, más tarde, una moneda común–, con la expectativa de que en otros ámbitos se produzca una mayor integración. Esta estrategia se convirtió en el enfoque central de la integración europea en la década de 1950, tras el colapso de un intento más ambicioso de crear una comunidad de defensa y política, que habría incluido un ejército y un presupuesto comunes, así como instituciones legislativas y ejecutivas comunes.
Frustrados en su intento de formar directamente una unión política plena, Jean Monnet y los demás partidarios del proyecto europeo optaron por una vía alternativa de integración gradual. El proceso se desarrolló sobre todo en ámbitos técnicos y económicos, con la expectativa de que una integración más profunda en ámbitos más políticos llegaría a través de mecanismos tanto positivos como negativos. Sin duda, Monnet y sus colaboradores eran bastante optimistas en cuanto a que los beneficios de la integración conducirían a la convergencia de preferencias entre los europeos y a una mayor demanda de integración. Sin embargo, también esperaban que la integración parcial pudiera conducir, paradójicamente, a una mayor integración debido a sus propias deficiencias y límites. Es decir, veían la incompletitud no como un defecto sino como una característica, ya que conduciría a una unión más estrecha en el futuro. Esta estrategia fue explicada expresamente por uno de los colaboradores de Monnet (Ball 1994, p. 10):
«Había un método bien concebido en esta aparente locura. Todos los que trabajábamos con Jean Monnet comprendíamos bien lo irracional que era separar un sector económico limitado de la jurisdicción de los gobiernos nacionales y someter ese sector al control soberano de instituciones supranacionales. Sin embargo, con su habitual perspicacia, Monnet reconoció que la propia irracionalidad de este esquema podría generar la presión necesaria para lograr exactamente lo que quería: desencadenar una reacción en cadena. Las dificultades y la complejidad resultantes de aislar el carbón y el acero impulsarían a los gobiernos miembros a aceptar la idea de poner en común también otras producciones».
Más tarde, sus creadores también consideraron el euro «un paso más, y un requisito previo para otros pasos, en la unificación política de Europa» (Padoa-Schioppa 2004, p. 6). Y este papel de peldaño podía desempeñarse a pesar de –o incluso como consecuencia de– sus carencias institucionales. El hecho de que la eurozona careciera de instituciones históricamente asociadas a una unión monetaria exitosa –como un prestamista de última instancia formal, una unión bancaria, una unión fiscal, etc.– podía justificarse como parte de una trayectoria dinámica que, a largo plazo, conduciría necesariamente a una unión política. Por ejemplo, en 1991 el canciller alemán Helmut Kohl afirmó: «Es absurdo esperar que, a largo plazo, pueda mantenerse una unión económica y monetaria sin una unión política.» En la tradición de la reacción en cadena de Monnet, la declaración de Kohl no pretendía ser una valoración negativa de la viabilidad a largo plazo del euro, sino una predicción optimista de que, con el tiempo, la unión política «tendría que» seguir a la unión económica y monetaria.
Éxitos y límites del método de la «reacción en cadena»
La actual crisis económica y política de Europa confirma los riesgos e ineficiencias de una integración institucional incompleta. Hasta cierto punto, los acontecimientos recientes también han mostrado que tales costes e ineficiencias pueden generar presión para una mayor integración institucional, por ejemplo, en la supervisión bancaria. Y es ciertamente posible (aunque en absoluto garantizado) que los europeos salgan de las presentes dificultades con instituciones más sólidas y más profundamente integradas. Sin embargo, la crisis ha puesto de manifiesto los importantes peligros y limitaciones asociados al método de la reacción en cadena de la integración incompleta.2
Un problema fundamental del enfoque de la reacción en cadena es que subestima los costes y las restricciones de heterogeneidad que conlleva intentar la integración política entre poblaciones con preferencias, culturas e identidades diferentes.
La integración exitosa tiene más probabilidades de despegar en ámbitos como el comercio, donde los costes de heterogeneidad son relativamente bajos y se compensan en parte con los beneficios de la diversidad. Sin embargo, los éxitos en ámbitos con costes de heterogeneidad más bajos no implican necesariamente nuevos éxitos al integrar ámbitos políticos con costes de heterogeneidad más altos, como las políticas fiscales o la defensa y la seguridad.
En este sentido, el enfoque de la reacción en cadena de la integración europea se basa en una idea errónea: la expectativa de que la integración económica conducirá necesariamente a la integración política.
Si bien la unificación política se ha utilizado históricamente para fomentar la integración económica dentro de un mercado interior unificado, lo contrario no suele ocurrir. Por el contrario, la integración económica alcanzada mediante la cooperación internacional suele ser un sustituto, y no un complemento, de la integración política, y una mayor integración económica tiende a ir de la mano de una desintegración política.3
En la práctica, a medida que avanza la integración institucional y se recogen los frutos más fáciles de alcanzar, se encuentran costes de heterogeneidad cada vez mayores. En algún momento, tales costes tienden a volverse políticamente prohibitivos y pueden detener el proceso, o incluso provocar el colapso de todo el sistema. Los riesgos son especialmente altos si los pasos previos hacia una mayor integración no se dieron con el amplio consenso democrático de todas las poblaciones implicadas.
De hecho, los altos costes de heterogeneidad han impedido hasta ahora que los europeos formen una unión política plena. Los intentos de integrar funciones políticas sensibles –como la defensa y la política exterior– no han llegado muy lejos. A pesar de la retórica supranacional, el control soberano último y el monopolio del uso legítimo de la coerción han permanecido firmemente en manos de los gobiernos nacionales.
Por lo tanto, el método de integración gradual y parcial de Monnet ha tenido éxito cuando se ha aplicado a ámbitos con costes de heterogeneidad más bajos y economías de escala más altas, pero no hay garantía de que ese gradualismo pueda conducir a una mayor integración en ámbitos con costes de heterogeneidad mucho más elevados, ni de que esos costes disminuyan de forma endógena como consecuencia de la integración.
Lecciones para el futuro
¿Qué lecciones podemos extraer de los éxitos y límites de la estrategia de reacción en cadena de Monnet?
La primera lección es positiva y relativamente optimista.
La estrategia de integración parcial ha proporcionado beneficios significativos a los europeos cuando se ha aplicado adecuadamente en ámbitos con costes de heterogeneidad relativamente bajos y altas economías de escala y de alcance, como el comercio y los mercados de capitales.
En estos ámbitos aún queda mucho por hacer, y los defensores de la integración europea –como los cinco presidentes (Juncker et al. 2015)– hacen bien en impulsar una amplia gama de iniciativas para reforzar la integración económica y financiera.
Sin embargo, el registro histórico también sugiere que será muy difícil avanzar de forma significativa hacia la integración en los ámbitos fiscal y político, salvo que exista un amplio consenso democrático. En este sentido, las lecciones invitan a una cautela mucho mayor.
La heterogeneidad derivada de preferencias, valores, creencias y comportamientos diferentes entre los europeos no puede ignorarse sistemáticamente ni eludirse de forma encubierta, obligando a los gobiernos y a los votantes a aceptar una mayor integración para reducir los elevados costes asociados a instituciones incompletas y defectuosas. Europa ya no puede construirse sobre la idea de que una serie de pasos graduales puede conducir a una senda irreversible hacia una «unión cada vez más estrecha», en ausencia de un amplio apoyo democrático al proyecto en su conjunto. Si los europeos realmente quieren una unión política, deben buscarla de forma directa y explícita. Y si no la quieren, la solución no es una estrategia gradual de reacción en cadena que subestime los costes de heterogeneidad y sobrestime la convergencia. Volviendo a la metáfora de la casa incompleta: si una unión política es realmente un «cimiento» necesario para una unión económica y monetaria completa y eficaz, tal como afirma el Informe de los cinco presidentes, no puede ser un «tejado» colocado encima de una construcción endeble en una fase tardía, por necesidad. En cambio, debería construirse desde el principio, en la base del edificio, pero solo si está sólidamente anclada en el consenso democrático.
Y aquí radica el núcleo de la cuestión. Como ya se ha subrayado, cuando diferentes grupos y poblaciones forman democráticamente una unión política, existen compensaciones entre el tamaño y los costes derivados de preferencias heterogéneas sobre bienes públicos y políticas. Por ello, los defensores del proyecto europeo quizá deban renunciar a su visión, sostenida históricamente, de que la integración europea es irreversible y de que la UE (y, dentro de ella, la eurozona) puede seguir ampliándose en tamaño y, al mismo tiempo, profundizando en la integración institucional.
En cambio, si la integración va a avanzar, es posible que los europeos tengan que aceptar una Europa de varias velocidades, en la que solo un subconjunto de países de la UE avance voluntariamente hacia una unión fiscal y política mucho más estrecha, mientras que otros mantienen vínculos más laxos, o incluso abandonan la eurozona o la UE. En lugar de resistirse a esta realidad, las instituciones europeas deberían construirse con mucha más flexibilidad e incluir disposiciones explícitas no solo para la entrada, sino también para la salida.
En resumen, un análisis de economía política más realista sugiere de forma natural una estrategia distinta y más eficaz, según la cual, si se dan nuevos pasos hacia la integración europea, solo deberían darse cuando sean económicamente beneficiosos y políticamente estables por sus propios méritos, y cuando cuenten con el apoyo abierto y democrático de las poblaciones implicadas.
Referencias
Alesina, A y E Spolaore (2003), The Size of Nations, Cambridge, MA: MIT Press.
Ball, G W (1994), «Forward» a Jean Monnet. The First Statesman of Interdependence, de François Duchêne, Nueva York: Norton
Bergsten, C F (2012), «Why the Euro Will Survive. Completing the Continent’s Half-Built House»,Foreign Affairs, septiembre/octubre.
Feldstein, M (2012), «The Failure of the Euro. The Little Currency That Couldn’t», Foreign Affairs, enero/febrero.
Guiso, L, P Sapienza y L Zingales (2014), «Monnet’s Error?» EIEF, Northwestern y Chicago Booth School.
Juncker, J-C, D Tusk, J Dijsselbloem, M Draghi y M Schultz (2015), Completing Europe’s Economic and Monetary Union, Comisión Europea, Bruselas.
Luque, J, M Morelli y J Tavares (2014), «A Volatility-based Theory of Fiscal Union Desirability»,Journal of Public Economics, 112: 1-11
Padoa-Schioppa, T (2004), The Euro and Its Central Bank. Getting United After the Union, Cambridge (MA): MIT Press.
Spolaore, E (2013), «What is European Integration Really About? A Political Guide for Economists»,Journal of Economic Perspectives, 27(3): 125-44
Spolaore, E (2015), «The Political Economy of European Integration», de próxima publicación como capítulo 26 en el Routledge Handbook of the Economics of European Integration , editado por H Badinger y V Nitsch, Routledge: Londres y Nueva York, CAGE Working Paper No. 221 y NBER Working Paper No. 21250.
The Economist (2014), «Goldilocks Nationalism», 27 de septiembre.
Notas finales
[1] Véase The Economist (2014) para una breve visión general de esa literatura.
[2] Para un análisis más detallado, véase Spolaore (2013, pp. 138-139). Guiso et al. (2014) aportan un análisis empírico y concluyen que el Tratado de Maastricht de 1992, la ampliación de 2004 y la crisis de la eurozona de 2010 redujeron el sentimiento proeuropeo entre los ciudadanos europeos, aunque la mayoría de los europeos sigue apoyando la moneda común. Luque et al. (2014) proponen un modelo teórico interesante sobre la secuenciación óptima de la unión monetaria y la unión fiscal.
[3] Véase, por ejemplo, Alesina y Spolaore (2003, capítulos 6, 10 y 11).
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Enrico Spolaore es profesor de Economía en la Universidad de Tufts, donde ejerció como presidente del Departamento de Economía de 2006 a 2012.
Imagen: Se muestra la sede del Banco Central Europeo (BCE). REUTERS/Ralph Orlowski.
