Me doy cuenta de que la tesis de que «quizá necesitemos un nuevo tipo de promotor» suena como una propuesta bastante floja para Guardianes de la Galaxia. Además, podría generar expectativas exageradas de que voy a proponer que se recurra más a menudo a duelos de baile para decidir cuestiones de política. Aunque no niego necesariamente que sea una idea fantástica (y que sin duda aumentaría la audiencia de C-SPAN ), quiero disipar rápidamente la esperanza de que esa sea la premisa principal de esta publicación. Más bien, me pregunto por qué «nosotros» creemos que los promotores de políticas tendrán interés en fomentar y utilizar la evaluación de impacto (y las posteriores síntesis de evidencia sobre esta), y sugerir que otro conjunto de actores, a los que llamo promotores de «la evidencia» y de «los temas», quizá sean aliados más naturales. En la literatura y las reflexiones recientes sobre la evaluación (de impacto) y la formulación de políticas o la toma de decisiones se repite una narrativa:
Primero, la aspiración: el deseo general de los investigadores (y otros) de que se utilicen más evidencias en la toma de decisiones (digamos, tanto para juzgar como para aprender) relacionadas con la ayuda y el desarrollo, para que los escasos recursos se asignen con mayor sensatez o para que se destinen más recursos a abordar el problema.
Segundo, las esperanzas frustradas: la constatación de que los datos y la evidencia desempeñan actualmente un papel limitado en la toma de decisiones (véase, por ejemplo, el informe «¿Qué evidencia hay sobre las políticas informadas por la evidencia?», así como aquí).
Tercero, la nueva esperanza: el reconocimiento de que los «promotores de políticas» (también llamados «emprendedores de políticas» y «oportunistas de políticas») pueden servir de puente entre ambas cosas.
Cuarto, el nuevo plan de acción: incorporar a los «promotores de políticas» y a otras partes interesadas al proceso de investigación mucho antes, para que los resultados de las evaluaciones se tengan en cuenta en los debates y las decisiones. Esto incluye incluso incorporar a promotores de políticas (por ejemplo, funcionarios públicos) como investigadores principales (PI).
La formulación anterior parece esconder un truco, y esto resulta algo preocupante en cuanto al equilibrio y al posible uso del conjunto de resultados que puede surgir de un estudio de evaluación de impacto. Dicho de otro modo, parece potencialmente reñida con la idea de que al comienzo de una evaluación se desconoce su respuesta.
Aunque no estoy seguro de que se haya definido con precisión el concepto de «promotor de políticas» (y, de hecho, esto podría ser parte del problema), sí se ha definido el concepto de emprendedor de políticas. Hasta donde puedo determinar, la primera articulación del papel emprendedor (de intermediación, de enlace y de asunción de riesgos) en la formulación de políticas se debe a David e. Price, en 1971. La idea se retomó y refinó en la década de 1980, y luego se hizo más habitual en los debates sobre políticas públicas de la década de 1990, en parte gracias al trabajo de John Kingdon (también hay un artículo de 1991, formativo e informativo, de Nancy Roberts y Paula King). Al parecer, buena parte de los primeros debates surgió del estudio de la política congresional nacional y estatal de Estados Unidos, pero se ha demostrado repetidamente que estas ideas son válidas en otros ámbitos deliberativos. Los primeros trabajos también se centraban en establecer la agenda —qué problemas y soluciones reciben atención—, pero funciones similares también son importantes para la adopción y la implementación de soluciones de políticas. Kingdon es bastante preciso sobre las cualidades de un emprendedor de políticas: alguien que tiene, en palabras de Kingdon, una política predilecta que cultiva durante años, a la espera de buenas oportunidades para proponerla como solución a un problema urgente.
Primero, esa persona debe tener «derecho a ser escuchada»: es decir, al menos entre bastidores, la gente debe respetarla y estar dispuesta a escucharla sobre este tema (especialmente si no ocupa directamente un cargo con poder de decisión).
Segundo, esa persona debe contar con redes y contactos, así como con capacidad para pactar y negociar dentro de ellas. Debe poder tender puentes entre grupos diversos, «predisponer» a la gente a favor de la solución de políticas que prefiere el emprendedor, etcétera.
Tercero, esa persona debe tener tenacidad y perseverancia, y estar dispuesta a arriesgar su reputación y sus recursos personales en favor de una idea de política.
En la concepción de Kingdon y otros, un emprendedor de políticas debe trabajar durante mucho tiempo para vender su idea (presumiblemente, por eso Weissert (1991) también introdujo el concepto de oportunistas de políticas, que solo empiezan a defender ideas cuando estas llegan a la mesa de deliberación y parece probable que salgan adelante). En resumen, los emprendedores de políticas (y, por el uso impreciso de casi sinónimos, los promotores de políticas) creen firmemente en una solución de políticas y, por alguna razón, han invertido tiempo, esfuerzo y reputación en impulsarla. Obsérvese el uso nebuloso de «alguna razón»: no he encontrado una definición que especifique que los emprendedores de políticas deban empezar a promover una política por un impulso determinado. La gloria, el oro, Dios, la bondad y la (g’)evidencia también parecen ser motivaciones válidas que encajan con la definición.
Mi pregunta es: ¿es esto lo que necesitamos para respaldar el uso de la investigación (y, en concreto, de las evaluaciones de impacto y sus síntesis) en la toma de decisiones? No me queda claro que así sea. Los emprendedores de políticas ya están convencidos de una solución de políticas concreta, mientras que la pregunta que subyace a gran parte del trabajo de evaluación es: «¿Es esta la mejor solución de políticas para este contexto?». Para que una evaluación valga la pena, es necesario reconocer la importancia de la incertidumbre contextual y de las políticas, si no clínica, respecto de la respuesta.
Así pues, me parece que lo que realmente necesitamos (como investigadores y evaluadores) son personas profundamente comprometidas con una de dos cosas: (1) el uso de datos y evidencia en general («promotores de la evidencia» o, en sentido amplio, tecnócratas), como herramienta importante para tomar decisiones sensatas, o (2) un tema o problema específico («promotores de temas»; sin duda existe una expresión más atractiva). Dedicaré más tiempo al segundo grupo.
Por ejemplo, un «promotor de un tema» puede tener cualidades similares a las de un emprendedor de políticas, pero, en vez de recurrir al derecho a ser escuchado, a sus redes y a la tenacidad para impulsar una solución de políticas, usa esas herramientas para llamar la atención sobre un problema, por ejemplo, la mortalidad por malaria. Esta persona considera que la malaria es un problema que debe resolverse y está dispuesta a encontrar la solución más eficaz en función de los costos (o los medios para implementar bien esa solución). En cambio, no es alguien que ya esté convencido de que la prevención, el diagnóstico o el tratamiento, en una forma determinada o a un precio concreto, sean la mejor manera de avanzar hasta que haya visto evidencia de ello en un contexto pertinente. Esto es distinto de un «promotor de políticas» que, por ejemplo, lleva 20 años abogando por la cobertura universal con mosquiteros. Esto no significa que no se quiera que el promotor de los mosquiteros conozca bien el estudio e incluso aporte a la definición de las preguntas de investigación y apruebe el diseño de la investigación (de hecho, esto parece esencial para dar credibilidad y utilidad a los resultados); sin embargo, la estructura del estudio será importante para determinar si el promotor de los mosquiteros está dispuesto a aceptar el conjunto de posibles resultados. Si la pregunta es: «¿La estrategia A o la estrategia B permite distribuir mosquiteros de manera más eficiente?», entonces sí: al promotor de los mosquiteros le interesarán ambos conjuntos de resultados. Pero si la pregunta es más bien: «¿Son los mosquiteros la estrategia más eficaz en función de los costos para abordar la mortalidad por malaria en nuestro país?», es probable que el promotor de los mosquiteros solo se interese en pregonar uno de los conjuntos de resultados: los que favorecen significativamente los mosquiteros como solución al problema de la malaria. Por otro lado, el promotor de la lucha contra la malaria (o un entusiasta general de la evidencia) quizá esté más dispuesto a pensar cómo interpretar y utilizar el conjunto de posibles resultados del estudio, que también pueden ser mixtos, no concluyentes o incluso negativos (¿La estrategia A o la estrategia B permite distribuir mosquiteros de manera más eficiente?» Entonces sí, ambos conjuntos de resultados le interesarán al promotor de los mosquiteros. Pero si la pregunta es más bien: «¿Son los mosquiteros la estrategia más eficaz en función de los costos para abordar la mortalidad por malaria en nuestro país?» entonces es probable que el promotor de los mosquiteros solo se interese en pregonar uno de los conjuntos de resultados: los que favorecen significativamente los mosquiteros como solución al problema de la malaria. Por otro lado, el promotor de la lucha contra la malaria (o un entusiasta general de la evidencia) quizá esté más dispuesto a pensar cómo interpretar y utilizar el conjunto de posibles resultados del estudio, que también pueden ser mixtos, no concluyentes o incluso negativos (en todo este análisis, reconozco que la malaria, como todos los problemas del desarrollo humano y económico, no tiene soluciones milagrosas y, por lo tanto, las preguntas de evaluación del tipo «A o no A» solo nos llevarán hasta cierto punto para lograr la combinación adecuada de herramientas, en el lugar adecuado y en el momento adecuado. Es decir, probablemente la respuesta no sea ni que los mosquiteros no sirven de nada ni que sean lo único que se necesita para combatir la malaria.)
Lo preocupante, entonces, de los promotores de políticas es que ya están comprometidos con una solución de políticas. ¿Cambiarán de opinión sobre la base de un estudio? Probablemente no (y tampoco necesariamente deberían hacerlo, pero quizá un metaanálisis tampoco los convenza). Sin embargo, en la medida en que «nosotros» queramos que quienes toman decisiones conozcan nuestra evidencia y la consideren en sus deliberaciones, quizá sean especialmente importantes los promotores de temas, más que los promotores de políticas. Puede que utilicen los resultados, sean cuales sean. No necesariamente podemos esperar lo mismo de los promotores de políticas. Por supuesto, también es útil contar con un pequeño ejército de promotores de la evidencia. Quiero recalcar que es fundamental involucrar a los promotores de políticas y a otras partes interesadas desde las primeras etapas del diseño de la investigación, para que se planteen las preguntas adecuadas y se tengan en cuenta los resultados y las magnitudes relevantes desde el punto de vista político y contextual. Pero, como aliados en el proceso de evaluación y, por ejemplo, como posibles investigadores principales de una evaluación, los promotores de temas parecen ser quienes probablemente se mantengan comprometidos. Y sí, los promotores de temas probablemente deberían tener algunos pasos de baile preparados, por si se da un duelo de baile (pues siempre habrá factores ajenos a la evidencia y los datos que influyan en las decisiones).
Este artículo se publica en colaboración con el blog People, Spaces and Deliberation del Banco Mundial. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
Para mantenerse al día con la Agenda, suscríbase a nuestro boletín semanal.
Autor: Heather Lanthorn está terminando actualmente su SD en Salud Global y Población y también trabaja como especialista en evaluación en la Iniciativa Internacional para la Evaluación de Impacto.
Imagen: Un miembro del personal de apoyo de una clínica toma una muestra de sangre a un niño en una clínica. REUTERS/Akintunde Akinleye.
