¿Es mera coincidencia que los gobiernos suelan reducir los impuestos o aumentar el gasto público cerca de las elecciones? Intuitivamente, muchos pensamos que los gobiernos manipulan la política fiscal por motivos electorales (véase Drazen, 2001).
Sin embargo, las pruebas empíricas distan mucho de ser concluyentes.
Poner a prueba la hipótesis de que los gobiernos modifican su política fiscal para atraer a los votantes es difícil. Un aumento del déficit público antes de unas elecciones no es una «prueba irrefutable». Podría ser fruto del azar: los déficits varían por muchas otras razones que pueden no tener ninguna relación con el ciclo político. De hecho, si los políticos pueden influir en la fecha de unas elecciones, tendrán incentivos para programarlas después de aplicar políticas fiscales expansivas (necesarias por diversos motivos), a fin de ganar apoyo electoral.
Nuevas pruebas de Italia
Los recientes cambios de política en Italia relativos a los impuestos inmobiliarios ofrecieron una excelente oportunidad para explorar estas cuestiones. En 2011, un nuevo impuesto sobre la propiedad, la «imposta municipale unica» o «impuesto municipal único», sustituyó al impuesto anterior. Este impuesto se recauda a nivel municipal. El gobierno nacional concedió a las ciudades flexibilidad para fijar la tasa, pero hizo obligatoria la introducción del impuesto e impuso un plazo —2012— para que se deliberaran las tasas.
El hecho de que las ciudades italianas tengan mandatos electorales escalonados nos permite comprobar si la elección de las tasas impositivas por parte de los municipios se vio afectada por el tiempo que mediaba entre la fijación de la tasa y las siguientes elecciones (Alesina y Paradisi, 2014).
El impuesto municipal único es importante para las ciudades italianas por varios motivos:
Representa una proporción muy grande de los ingresos propios de la mayoría de los municipios;
La reforma tuvo gran repercusión y fue debatida ampliamente en el Parlamento y en la prensa;
Dada la elevada proporción de riqueza inmobiliaria que poseen algunos italianos, el impuesto sobre la propiedad es una cuestión de política pública permanente e importante;
El nuevo impuesto fue una de las principales medidas incluidas en un paquete de estabilización aprobado en diciembre de 2011 por un gobierno recién nombrado.
Por tanto, esta medida era independiente de las particularidades de cualquier ciudad o localidad concreta y no se veía afectada por ellas. Más bien, fue una respuesta a un período de gran inestabilidad política y económica.
La estructura del nuevo impuesto nos permite examinar las tasas impositivas, y no la recaudación, como medida adecuada de un cambio de política; esto garantiza una estimación más precisa de los ciclos políticos presupuestarios y una evaluación más creíble de su magnitud.
Es importante señalar que los municipios podían decidir si deliberaban sobre el impuesto antes de unas elecciones o no. Si quería, un municipio podía decidir deliberar solo cuando las encuestas electorales fueran favorables. En cambio, otros municipios de distritos más disputados podían aplazar la deliberación sobre estas tasas impositivas más altas y así evitar perder un valioso apoyo electoral.
La política influye menos de lo esperado
Los municipios debían fijar la nueva tasa impositiva en 2012. Como las elecciones municipales de 2012 se celebraron en medio del período permitido para deliberar, no podemos utilizar las elecciones de 2012 como variable de interés. En su lugar, analizamos la tasa impositiva que eligieron los municipios con elecciones en 2013.
En primer lugar, observamos que las ciudades con elecciones en 2013 fijaron tasas impositivas más bajas en 2012.
Es decir, en nuestra muestra de municipios detectamos ciclos políticos presupuestarios significativos. El efecto es grande. Estimamos que, en un año, unas elecciones municipales promedio provocaron un deterioro del 3 % en el déficit presupuestario per cápita.
Al calcular el efecto de los ciclos políticos presupuestarios utilizando las características de una gran ciudad como Milán, observamos una pérdida de alrededor de 6.100 millones de euros en 2012. Luego examinamos las decisiones tomadas en 2013, cuando se abolió el impuesto sobre la residencia principal, pero se mantuvo el impuesto sobre las residencias adicionales. Observamos que la tasa impositiva era significativamente más baja en los municipios con elecciones en 2014.
En segundo lugar, observamos que las manipulaciones estratégicas del nuevo impuesto eran más comunes en las ciudades pequeñas, con menos de 15.000 habitantes.
En estos municipios, el impuesto municipal único era, con mucho, el tema más debatido del momento, mientras que en las ciudades más grandes había muchos otros asuntos políticos en juego.
En tercer lugar, dividimos la muestra en tres partes y observamos que la presencia de ciclos políticos presupuestarios es más marcada en el sur que en el centro y el norte de Italia;
Por último, observamos que la existencia de un déficit limitaba el ciclo político presupuestario.
Los municipios con grandes déficits en 2011 modificaron su política fiscal en consonancia con el ciclo político de 2013 en menor medida que si hubieran tenido déficits más pequeños.1
Notas al pie
1 Esto se aplica especialmente a los municipios afectados por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento Local, un conjunto engorroso de normas que limita la flexibilidad fiscal de las ciudades por encima de cierto umbral de población.
Referencias
Drazen, A. (2001), «El ciclo político económico después de 25 años», en B. Bernanke y K. Rogoff (eds.),NBER Macroeconomics Annual 2000, Cambridge, MA: MIT Press.
Alesina, A. y M. Paradisi (2014), «Ciclos políticos presupuestarios: pruebas de las ciudades italianas», documento de trabajo NBER 20570.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Alberto Alesina es profesor Nathaniel Ropes de Economía Política en la Universidad de Harvard. Matteo Paradisi es actualmente estudiante de doctorado en Economía en Harvard.
Imagen: Una mujer camina entre las sombras que proyectan las columnas del Old Royal Naval College, en Greenwich. REUTERS/Luke MacGregor.
