Aún no hay pruebas concluyentes de que la firma de tratados bilaterales de inversión y otros acuerdos internacionales de inversión ayude a los países receptores en desarrollo a atraer más IED, y, sin embargo, el número de dichos acuerdos se ha disparado. Además, los países en desarrollo han sido testigos de una oleada de litigios y, aun así, han aceptado cada vez más disposiciones más estrictas relacionadas con la IED en los acuerdos internacionales de inversión, en particular en lo relativo a los mecanismos de solución de controversias inversor-Estado y al trato nacional previo al establecimiento de los inversores extranjeros.
¿Por qué los países en desarrollo aceptan normas vinculantes en materia de inversión a nivel bilateral y plurilateral que no parecen beneficiarlos, mientras que hasta ahora se han resistido a incluir dichas normas a nivel multilateral?
Teoría del dominó de los acuerdos internacionales de inversión
Baldwin (1993, 1997) ‘teoría del dominó del regionalismo’ ofrece el punto de partida más plausible para responder a esta pregunta. Es de importancia crítica superar la perspectiva puramente bilateral en el análisis de los determinantes de los acuerdos de inversión, que caracteriza la literatura anterior. Baldwin desarrolla un modelo de economía política para mostrar que un evento idiosincrásico de integración económica entre terceros países desencadena efectos dominó al modificar el cálculo coste-beneficio de los no miembros. El evento desencadenante amenaza con perjudicar los beneficios de los competidores externos, lo que aumenta su inclinación a unirse a los esquemas de integración existentes o a iniciar otros nuevos.
Este proceso se impulsa, en gran medida, porque los agentes económicos tienden a “luchar con más fuerza para evitar pérdidas que para obtener ganancias” (Baldwin 1993: 4). Baldwin y Jaimovich (2012), así como Baccini y Dür (2012), ofrecen análisis empíricos de la formación interdependiente de acuerdos comerciales. Los autores de ambos trabajos proponen un “índice de contagio” para captar en qué medida un acuerdo comercial entre los países A y B modifica el incentivo del país C para concluir un nuevo acuerdo con A o con B, como movimiento defensivo para mitigar los efectos adversos de la desviación del comercio.
La lógica por la cual los países preocupados por la desviación del comercio no deciden de forma aislada sobre los acuerdos comerciales puede trasladarse fácilmente a los acuerdos internacionales de inversión. En el caso de dichos acuerdos, esto implicaría que un acuerdo concluido entre un par formado por un país receptor y un país de origen de la IED incrementa el incentivo de un país receptor competidor para entablar negociaciones de acuerdo con el fin de evitar la desviación de la IED. El auge se alimentaría a sí mismo, incluso si cada país receptor tuviera preferencia por no firmar acuerdos de inversión si sus competidores no lo hubieran hecho antes.
En efecto, algunos estudios empíricos han constatado que la difusión de los tratados bilaterales de inversión está asociada a la presión competitiva entre los países receptores en desarrollo (Elkins et al. 2006, Neumayer y Plümper 2010). Sin embargo, estos estudios presentan algunas deficiencias comunes. La competencia entre países receptores de IED suele aproximarse mediante retardos espaciales que utilizan las relaciones comerciales o la distancia geográfica como ponderaciones. Dado que los tratados bilaterales y otros acuerdos suscitan, en primer lugar, preocupaciones por la desviación de la IED, resulta más adecuado utilizar las relaciones de IED existentes como ponderaciones. Más importante aún, estos estudios no tienen en cuenta el contenido de los tratados y de otros acuerdos de inversión, tratándolos esencialmente como “cajas negras”.
Contenido importante de los acuerdos internacionales de inversión
En investigaciones recientes (Neumayer et al. 2014), consideramos que las medidas defensivas de los países en desarrollo preocupados por la desviación de la IED en favor de países receptores competidores van más allá de la decisión de ser parte de un acuerdo de inversión. El contagio también puede ayudar a explicar el creciente rigor de las disposiciones de los tratados bilaterales y de otros acuerdos de inversión. Dos novedades relativas a la liberalización y la protección de la IED son de importancia crítica a este respecto (Berger et al. 2013):
Garantías de acceso al mercado para los inversores extranjeros, es decir, en qué medida los acuerdos de inversión incluyen disposiciones sobre trato nacional en la fase previa al establecimiento; y
En qué medida los acuerdos incluyen un mecanismo sólido de solución de controversias inversor-Estado, clave para garantizar que las inversiones extranjeras estén protegidas de manera efectiva frente a un trato discriminatorio o abusivo en el país receptor.
Los países en desarrollo están inmersos en una carrera por concluir no solo más acuerdos de inversión, sino también tratados cada vez más exigentes, aunque, considerados de forma aislada, preferirían no firmar un acuerdo con disposiciones de solución de controversias inversor-Estado y de trato nacional que limiten su capacidad para imponer condiciones a los inversores extranjeros. En concreto, cabe esperar que un país en desarrollo se preocupe sobre todo por que otros países en desarrollo concluyan acuerdos con los principales países de origen de la IED si dichos acuerdos contienen disposiciones estrictas, ya que estas representan la mayor amenaza en términos de posible desviación de la IED alejándola del país.
Como corolario, la dependencia espacial en forma de presión impulsada por la competencia por la IED sobre un país en desarrollo para firmar acuerdos de inversión más estrictos debería, por tanto, derivarse de la existencia y difusión de tales acuerdos con disposiciones igualmente estrictas en otros países en desarrollo que compiten por la IED procedente de países de origen desarrollados, y no de acuerdos con disposiciones menos estrictas.
Esta lógica puede explicar los hechos estilizados de la dinámica de implantación de disposiciones de inversión de distinta intensidad a lo largo del tiempo (véase la Figura 1 más abajo). Los países en desarrollo, que colectivamente estarían mejor si rechazaran asumir compromisos internacionales vinculantes, rechazan las disposiciones de inversión sólidas incluso más que las disposiciones débiles. Por ello, en los primeros periodos dominarán los acuerdos con disposiciones débiles. Sin embargo, la misma tentación que llevó a algunos países en desarrollo a firmar al principio acuerdos de inversión con disposiciones débiles para aprovechar una ventaja de primer movimiento los lleva a ellos u otros a firmar acuerdos con disposiciones sólidas, de modo que en algún momento estas se convierten en el tipo dominante de disposiciones de inversión.
Este contagio de objetivo específico, en la terminología de Neumayer y Plümper (2010), puede ejemplificarse considerando la competencia por la IED japonesa entre países receptores principalmente asiáticos. Los incentivos de Vietnam para concluir un tratado bilateral con Japón cuando Corea del Sur había concluido uno estuvieron determinados por dos factores:
La importancia relativa de Japón como uno de los diversos inversores extranjeros en Vietnam, que refleja en qué medida Vietnam podría sufrir potencialmente una desviación de la IED debido al tratado entre Japón y Corea del Sur;
La importancia relativa de Corea del Sur en el stock total de IED saliente de Japón, que refleja en qué medida Corea del Sur es un competidor relevante para la IED japonesa.
La decisión de Vietnam de concluir un tratado de inversión con Japón no dependió solo del tratado de Japón con Corea del Sur, sino también, de igual modo, de los tratados bilaterales que Japón había concluido previamente con otros países receptores, entre ellos Rusia (1998), Pakistán (1998), Bangladesh (1999) y Mongolia (2001).
Figura 1. Difusión de los acuerdos internacionales de inversión a lo largo del tiempo
Nuevos hallazgos empíricos
Estimamos los llamados modelos de historial de eventos para evaluar la relevancia empírica del contagio entre países receptores en desarrollo como determinante de la conclusión de acuerdos de inversión más estrictos. Empleamos un estimador semiparamétrico de riesgos proporcionales de Cox, con errores estándar agrupados por díadas de países receptores y de origen. Construimos variables ficticias dependientes que distinguen entre acuerdos de inversión con disposiciones débiles y con disposiciones sólidas.1
Utilizando la codificación de Yackee (2009) y Berger et al. (2013), el análisis empírico abarca el período 1978-2004 y los pares formados por 21 países de origen desarrollados y 87 países receptores en desarrollo. El análisis controla diversos factores para aislar los efectos del contagio, incluidos otros acuerdos bilaterales, como los convenios para evitar la doble imposición, las principales características de los países receptores y de origen, incluida una propensión general a firmar tratados pertinentes, y factores específicos de cada par, como las diferencias en el PIB, la representación diplomática y la distancia geográfica. Los stocks bilaterales de IED se utilizan como ponderaciones en la construcción de las variables de retardo espacial que captan la dinámica de difusión competitiva, para reflejar la competencia por la IED entre países receptores.
Para empezar, los resultados de la estimación revelan que un país receptor en desarrollo tiene más probabilidades de participar en un acuerdo de inversión (con o sin disposiciones) con un país de origen desarrollado específico si otros países receptores en desarrollo que compiten por la IED procedente de ese mismo país de origen lo han hecho con este. Más interesante aún es que, al diferenciar entre acuerdos con disposiciones débiles y con disposiciones sólidas, la evidencia sobre la dependencia espacial en forma de contagio de objetivos entre países receptores en desarrollo que compiten por la IED es plenamente coherente con las expectativas. En particular, constatamos que la dependencia espacial impulsada por la competencia por la IED en los acuerdos con disposiciones débiles procede exclusivamente de otras díadas que han firmado acuerdos con disposiciones débiles, mientras que la dependencia espacial en los acuerdos de inversión con disposiciones sólidas procede exclusivamente de otras díadas que han firmado acuerdos con disposiciones sólidas.
De hecho, los acuerdos con disposiciones sólidas en otros países en desarrollo que compiten por la IED no solo no aumentan el riesgo de firmar acuerdos con disposiciones débiles, sino que incluso lo reducen, induciendo a los países en desarrollo a firmar acuerdos con disposiciones igualmente sólidas.
¿Hacia dónde conducirá?
Los resultados de la estimación dependen de manera decisiva de los principales países de origen de la IED (Francia, Alemania, Japón, Países Bajos, Reino Unido y Estados Unidos) incluidos en la muestra. De ello puede concluirse que la difusión de acuerdos de inversión con disposiciones de inversión está impulsada por la competencia de los países en desarrollo por la IED procedente de los principales países de origen.
Esto también implica que la difusión de acuerdos con disposiciones cada vez más estrictas no dará necesariamente lugar a una red exhaustiva de tratados. Cada país en desarrollo tendrá que considerar si la presión para concluir un acuerdo con un país desarrollado específico merece el coste en términos de pérdida de discrecionalidad política. Sin embargo, pese al fracaso de las negociaciones del AMI de la OCDE y a la falta de acuerdo para incluir la inversión en la agenda de negociación de la OMC, los principales países de origen de la IED acabarán acercándose a su objetivo de una red integral de acuerdos de inversión con disposiciones cada vez más estrictas con aquellos países en desarrollo que compiten entre sí como receptores de su IED.
Publicado en colaboración con Vox
Autores: Peter Nunnenkamp, economista principal, Instituto Kiel para la Economía Mundial, y Martin Roy, consejero de la División de Comercio de Servicios, OMC
Imágenes: Un inversor reacciona mientras habla por teléfono móvil de pie junto a un panel electrónico que muestra cotizaciones bursátiles en la Bolsa de Karachi, el 14 de abril de 2014. REUTERS/Akhtar Soomro
