“Macroprudencial” se ha convertido en uno de los principales términos de moda surgidos de la crisis global. Pero significa cosas distintas para personas distintas. Para algunos, la política macroprudencial consiste en gestionar el ciclo económico. Para otros, consiste en contener la inestabilidad financiera inherente a los mercados e instituciones financieros. Para algunos escépticos, es simplemente un término vacío, porque la economía política de los auges es tal que las autoridades nacionales siempre tendrán dificultades para suavizarlos, ya que los auges aportan beneficios sustanciales a la sociedad mientras duran.
Los llamamientos a un enfoque más macroprudencial de la regulación bancaria se remontan a finales de los años setenta, en un contexto de creciente preocupación por el rápido ritmo de los préstamos bancarios a países en desarrollo. Sin embargo, pese a las numerosas crisis financieras desde los años setenta, el término macroprudencial apenas se utilizó antes de la reciente crisis global, y su significado siguió siendo algo oscuro (Clement 2010).
La confusión sobre la política macroprudencial
Por desgracia, existe mucha confusión sobre qué constituye la política macroprudencial y poco acuerdo sobre cómo ponerla en práctica. En parte, esto se debe a que su objetivo no está claramente definido, pero también a que existe escasa experiencia histórica en el uso de herramientas macroprudenciales que permita evaluar su eficacia y calibración. Además, la medición y la teoría de la fragilidad financiera y del riesgo sistémico del sistema financiero todavía se encuentran en su fase inicial, y existe poco consenso sobre el alcance de la regulación financiera y sobre el marco institucional para la política macroprudencial. ¿Cuáles son los puntos fuertes y las limitaciones del marco actual de la política prudencial y cómo debería cambiar? ¿Cuáles son las diferencias entre la política prudencial microeconómica y la macroprudencial? ¿Debería la política macroprudencial centrarse únicamente en la gestión de crisis o también en los auges en los que se crea un riesgo excesivo? ¿Cuál es el límite de la regulación financiera? ¿Cómo puede medirse y vigilarse el riesgo sistémico en tiempo real? ¿Qué lecciones pueden extraerse de la historia de las crisis financieras para gestionar las burbujas y los colapsos crediticios y de precios de los activos? ¿Cómo debería interactuar la política macroprudencial con la política macroeconómica? ¿Tiene la política monetaria algún papel en la lucha contra el riesgo sistémico?
Retos para la implementación de la política macroprudencial: evidencia de un nuevo libro
En un nuevo libro sobre riesgo sistémico y regulación macroprudencial (Freixas et al. 2015), proponemos un marco para evaluar e implementar la política macroprudencial, y analizamos los retos de su aplicación y sus limitaciones. El análisis se basa en un creciente cuerpo de literatura académica y orientada a las políticas, incluida la que se apoya en las lecciones de la historia de las crisis financieras y en las experiencias de los países con políticas macroprudenciales.
Al tratarse del primer libro sobre el tema, algunas cuestiones se abordan con más detalle que otras, porque nuestro conocimiento sobre ellas sigue siendo limitado y tanto nuestras opiniones como el estado de la literatura siguen evolucionando. En particular, existe desacuerdo sobre la combinación óptima de políticas y sobre la medición del riesgo sistémico. Además, existe una gran incertidumbre sobre las consecuencias no deseadas de la política macroprudencial en el riesgo sistémico y sobre las restricciones impuestas por las fuerzas de la economía política.
Antes de pasar al análisis y a las conclusiones del libro, conviene hacer un preámbulo sobre la crisis que nos llevó a este debate. La crisis global que comenzó en 2007 ha reavivado el debate sobre cómo regular los bancos y otras instituciones financieras para garantizar la estabilidad financiera. El eje de este debate ha sido el reconocimiento de que la regulación financiera ha estado en gran medida micro-orientada en el riesgo de las instituciones financieras individuales, en lugar de centrarse en el sistema financiero en su conjunto.
Los niveles de adecuación del capital se fijaron bajo el supuesto implícito de que, al crear colchones para absorber shocks inesperados en bancos individuales, el sistema en su conjunto era más seguro. Sin embargo, al responder a los requisitos de capital guiados únicamente por su propio interés, los bancos pueden comportarse de maneras que, colectivamente, socavan el sistema en su conjunto. Por ejemplo, los bancos golpeados por un shock negativo pueden preferir desapalancarse cuando se enfrentan a restricciones de capital vinculantes, lo que provoca una contracción del crédito y una caída generalizada de los precios de los activos, agravando así el shock negativo inicial. Es importante señalar que los efectos desbordamiento negativos pueden ser sustanciales, ya que las instituciones financieras tienen incentivos para asumir exposiciones correlacionadas en burbujas crediticias y de precios de activos y, por tanto, están profundamente conectadas. Para controlar un riesgo sistémico de este tipo, que puede poner en peligro la estabilidad financiera con fuertes efectos reales negativos para la economía, la regulación y la supervisión deberán volverse más macroprudenciales, ocupándose de la estabilidad del sistema financiero en su conjunto y de su relación con la economía en general.
Además, los fallos regulatorios y las restricciones de economía política a la hora de abordar la acumulación de desequilibrios financieros se consideran por muchos igual de importantes, si no más, como causas subyacentes de la crisis global. Por ello, un debate sobre la política macroprudencial no puede darse sin considerar los motivos políticos y regulatorios, especialmente en torno a las crisis financieras. Algunas regulaciones financieras estaban mal diseñadas desde el principio, prestando una atención indebida a los riesgos correlacionados, y los reguladores financieros no lograron identificar a tiempo la acumulación de riesgos correlacionados. Partes significativas del sistema financiero no estaban reguladas o se permitía con facilidad el arbitraje regulatorio. Algunos de los fallos regulatorios pueden vincularse a deficiencias del marco regulatorio, en particular a la falta de discernimiento sobre la regulación macroprudencial y los riesgos sistémicos. De hecho, tras la crisis actual, el consenso entre responsables de políticas y académicos ha sido que los reguladores no prestaron suficiente atención a la fragilidad financiera del sistema financiero en su conjunto —los riesgos correlacionados en el sistema financiero derivados de incentivos perversos— ni a la necesidad de vigilar el riesgo sistémico mediante la implantación de un marco regulatorio macroprudencial.
Si bien algunas de estas deficiencias del marco regulatorio han sido abordadas por la reciente reforma de la regulación financiera –como las normas de Basilea III, las directivas de la UE y la reforma financiera de Estados Unidos en virtud de la Ley Dodd–Frank–, persisten algunas cuestiones fundamentales sin resolver. Por ejemplo, resolver el problema del ‘demasiado grande para quebrar’ y la implementación de la política macroprudencial y sus interacciones con la política monetaria siguen siendo cuestiones abiertas.
El éxito futuro de la regulación bancaria dependerá en gran medida de los cambios introducidos en el marco regulatorio vigente para los bancos. Las nuevas normas que restringen las actividades bancarias o aumentan los requisitos de capital obligarán a los bancos a estar menos apalancados y, por tanto, a ser menos arriesgados. Sin embargo, al mismo tiempo existe el riesgo de que la actividad bancaria se traslade a partes menos reguladas del sistema financiero, incluida la banca en la sombra, los inversores institucionales y los mercados financieros. Si bien un sistema financiero más diverso ofrece beneficios importantes, sin regulación adicional el riesgo podría concentrarse en entidades no reguladas y alcanzar proporciones sistémicas. Como resultado, el riesgo sistémico podría aumentar aunque los bancos se vuelvan menos arriesgados.
Un nuevo marco regulatorio bancario
Con base en nuestro análisis en este libro, el nuevo marco regulatorio bancario debería incluir los siguientes elementos:
Ser más macroprudencial, con mayor atención a los riesgos sistémicos, incluidos los que surgen fuera del sector regulado;
Contrarrestar la acumulación de desequilibrios financieros y el apalancamiento excesivo, incluso mediante mayores requisitos de capital, especialmente en épocas de bonanza;
Mejorar la medición del riesgo sistémico, incluida la mejora de la recopilación y el acceso a grandes bases de datos microeconómicos del sistema financiero;
Prestar más atención a los efectos desbordamiento transfronterizos, incluidos los derivados de los flujos financieros transfronterizos, en particular la deuda externa a corto plazo;
Mejorar los marcos de resolución bancaria y reducir el problema del ‘demasiado grande para quebrar’;
Reducir la financiación mediante deuda de los hogares y las empresas, incluso eliminando los subsidios a la deuda, y mejorar los mecanismos de resolución de la deuda de los hogares, de las empresas no financieras y la deuda soberana;
Reforzar la supervisión, incluso a nivel macroprudencial, y ser más resistentes a las presiones políticas y a las lagunas regulatorias;
Fortalecer la disciplina de mercado y un gobierno corporativo sólido (especialmente en las instituciones muy apalancadas, como los bancos), incluso mediante políticas de bail-in;
Desarrollar un sistema financiero más diversificado para reducir los efectos desbordamiento negativos de los problemas de los bancos sobre la economía real;
Reconocer que la política monetaria y la política prudencial no pueden ser totalmente independientes; y
Evitar costes excesivos para el sector regulado derivados de una regulación excesiva.
Sin embargo, quedan muchas preguntas sin responder sobre cómo diseñar e implementar mejor un marco regulatorio de este tipo en apoyo de la estabilidad financiera y la prosperidad económica. El análisis de nuestro libro señala las siguientes lecciones clave de la crisis y de la consiguiente metamorfosis del marco regulatorio bancario, que deberían servir de guía en la búsqueda de estos objetivos.
Cómo implementar un marco regulatorio de este tipo
En primer lugar, el riesgo sistémico debe gestionarse de forma preventiva, incluso mediante el seguimiento (y la contención) del crecimiento crediticio rápido (excesivo), las burbujas de activos y otras formas de apalancamiento.
El riesgo sistémico suele acumularse lentamente, pero con bastante antelación a una eventual crisis. Abordar la acumulación de riesgo sistémico ex ante, por ejemplo mediante la contención del crecimiento excesivo del crédito y la constitución de colchones de capital, no solo puede ayudar a prevenir una crisis, sino también a gestionarla ex post. Por ejemplo, la constitución de colchones de capital no solo contribuirá a la prevención de crisis, al obligar a los bancos a internalizar en mayor medida la toma de riesgos, sino que también permitirá a los bancos absorber mejor los shocks de una crisis, especialmente cuando los mercados de nuevo capital están cerrados.
En segundo lugar, el riesgo sistémico es un concepto endógeno, lo que complica la política.
Los bancos responderán a las nuevas regulaciones modificando su perfil de riesgo de maneras que pueden tener consecuencias no deseadas. Por ejemplo, al limitar el riesgo en una parte del sistema financiero, este puede trasladarse a otros lugares. Existe el riesgo de que las nuevas regulaciones, al centrarse en un tipo de riesgo, se diseñen sin considerar tales efectos de segunda ronda. Además, las regulaciones pueden entrar en conflicto, por lo que las políticas macroprudenciales deberían coordinarse.
En tercer lugar, la introducción por sí sola de políticas macroprudenciales será insuficiente para limitar el riesgo sistémico.
Las políticas macroprudenciales deben aplicarse de forma estricta, lo que exige que los administradores estén facultados para actuar sin interferencias de intereses creados. Además, deben respaldarse con políticas macroeconómicas sólidas que gestionen el ciclo económico. Asimismo, es necesaria una reforma del gobierno corporativo para limitar el riesgo sistémico desde su origen, exigiendo que los directivos bancarios actúen en interés no solo de los accionistas del banco, sino también de sus partes interesadas en general. Un paso importante en esta dirección, además de los mecanismos de bail-in que mejorarán la disciplina de mercado, es que los requisitos de capital sean sustancialmente más elevados en épocas de bonanza, cuando se asume un riesgo excesivo. Los incentivos son cruciales, y el gobierno corporativo y la disciplina de mercado son esenciales, incluso mediante los requisitos de capital, las estructuras retributivas y los procedimientos de bail-in y resolución.
En cuarto lugar, dada la globalización del sistema financiero y bancario y los posibles efectos desbordamiento internacionales, la política macroprudencial debe proteger no solo los sistemas financieros nacionales, sino también abordar las externalidades transfronterizas.
Estos efectos son consecuencia del proceso de liberalización financiera iniciado en los años setenta y, como demuestran las grandes crisis financieras de las últimas décadas, cada crisis nacional tuvo una importante dimensión internacional.
Observaciones finales
Dados estos retos y límites, hay que ser realistas sobre lo que la regulación macroprudencial puede lograr en términos de gestión de los desequilibrios financieros y de garantía de la estabilidad financiera. Mucho depende de la solidez e independencia de la autoridad macroprudencial y de la actitud del público en general ante los ciclos de auge y caída. Además, las restricciones de economía política seguirán dificultando la resolución de las instituciones demasiado grandes para quebrar durante una crisis financiera sistémica, la creación de nuevas medidas regulatorias óptimas y también la aplicación de las nuevas normas en épocas de auge. Por ello, nuestro consejo es centrarse en la prevención de las crisis financieras mediante requisitos de capital más elevados, utilizar menos deuda (a corto plazo) en general (incluidos los hogares, no solo las empresas) y emplear medidas macroprudenciales para frenar la acumulación de apalancamiento y los auges crediticios. Las crisis financieras suelen resultar extremadamente costosas para los contribuyentes y para el bienestar en general. No se puede permitir la imprudencia ni la negligencia.
Nota de los autores: las opiniones expresadas aquí son las de los autores y no deben interpretarse como reflejo de las del BCE o del FMI. El libro se escribió mientras Laeven, que actualmente trabaja en el BCE, era miembro del personal del FMI.
Referencias
Clement, P (2010), “The term “macroprudential”: origins and evolution”, BIS Quarterly Review, marzo.
Freixas, X, L Laeven y J-L Peydró (2015), Systemic Risk, Crises, and Macroprudential Regulation, Boston, MA: MIT Press, junio de 2015.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Xavier Frexias (doctorado por la Universidad de Toulouse, 1978) es catedrático en la Universitat Pompeu Fabra de Barcelona (España) e investigador del CEPR. Luc Laeven es director general de la Dirección General de Investigación del Banco Central Europeo. José-Luis Peydró es catedrático ICREA de Economía en la UPF, catedrático de investigación de Barcelona GSE e investigador asociado de CREI.
Imagen: vista de la sede de una empresa francesa en Courbevoie, a las afueras de París. REUTERS.
