En la Gran Recesión, las dos herramientas clave para rescatar la economía —la política fiscal y la monetaria— tuvieron grandes limitaciones, según Yair Listokin, autor de un nuevo libro: Law and Macroeconomics: Legal Remedies to Recessions. Los grandes aumentos del gasto público necesarios para reactivar la economía fueron, en su mayoría, inviables: demasiados se opusieron a aumentar la deuda, aunque, como argumentaron muchos economistas, eso podría resolver la mayoría de los problemas inmediatos y pagarse a su debido tiempo. Esto cargó la mayor parte de la responsabilidad sobre la política monetaria. Pero apenas se podía hacer algo con los tipos de interés una vez que llegaban a cero o cerca de cero. Y eso dejó la política monetaria no convencional: la flexibilización cuantitativa y similares. Listokin cree que probablemente evitó que la Gran Recesión empeorara, pero «no funcionó tan bien» y «puede haber alimentado burbujas de precios de activos cuyo eventual estallido podría causar aún más daños». Además, afirma, tales medidas «sufren… de una falta de legitimidad democrática». Listokin propone, en cambio, una nueva forma de estimular la economía cuando llega al llamado nivel de límite cero, donde las herramientas monetarias estándar dejan de funcionar bien. Su solución: aprovechar la ley, incluidas las normas que afectan a los departamentos gubernamentales e incluso al poder judicial.
En esta entrevista con el profesor de estudios jurídicos y ética empresarial de Wharton Peter Conti-Brown, Listokin explica cómo podría funcionar esto en la práctica, en el programa de radio Knowledge@Wharton en SiriusXM. (Escuche el podcast en la parte superior de esta página.)
A continuación se ofrece una transcripción editada de la conversación.
Knowledge@Wharton: ¿Cuál es la correlación entre la ley y la macroeconomía, y cómo puede tener un impacto?
Yair Listokin: En el nivel más básico, la ley afecta realmente al gasto. Creo que la gente lo reconocerá simplemente por su vida diaria. A menudo, aunque tengas el dinero, quizá no puedas gastarlo, y la forma en que gastas se ve afectada por la ley. Así que el argumento es que, cambiando esas normas en función del ciclo económico, podemos aumentar el gasto cuando consideremos que es importante. Y podemos reducirlo si consideramos que es importante. En realidad, me centro en aumentar el gasto porque sostengo que ese es el mayor problema social, al menos cuando los tipos de interés son cero.
Peter Conti-Brown: Cuando los juristas han pensado en cómo la economía puede dar forma al diseño institucional de la política pública, en su mayoría han pensado en acciones individuales en el margen, la llamada microeconomía. ¿Cómo afectan las decisiones de los individuos, cuando las agregamos, a la forma en que funciona el mundo? Y Yair, tú estás trabajando en algo muy distinto, y la diferencia es bastante marcada. ¿En qué se diferencia tu enfoque de la ley y la macroeconomía del de las generaciones que te han precedido en el ámbito académico al unir estas dos disciplinas?
«Mi argumento sobre el papel de la ley se centra en gran medida en los momentos en que los banqueros centrales simplemente no disponen de las herramientas. Así que, lo más evidente, sería cuando los tipos de interés están limitados por el límite inferior cero.»
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Listokin: Creo que la diferencia es en realidad similar a la que existe entre la microeconomía y la macroeconomía dentro de la economía. James Tobin dijo, con una frase célebre, que hacen falta muchas mejoras marginales en la macroeconomía para compensar un episodio de desempleo excesivo. Y, históricamente, el derecho y la economía se han centrado mucho, prácticamente por completo, en lograr esas mejoras marginales. Mi argumento es que hay momentos en los que esas mejoras marginales pueden quedar eclipsadas por algo tan simple como aumentar el gasto y reducir el desempleo cuando este es excesivo.
Conti-Brown: Cuando pensamos en este tipo de cuestiones sobre la macroeconomía, sobre el desempleo excesivo y sobre las palancas que los responsables de políticas podrían accionar para dar forma a ese entorno institucional, lo primero que me viene a la mente son los bancos centrales, ¿verdad? Los banqueros centrales, la Reserva Federal. Ese es su terreno de juego.
¿Por qué no deberíamos seguir con esa tendencia de dejar que los banqueros centrales sean los principales responsables de la política macroeconómica? ¿Por qué crees que los legisladores, los responsables de la política fiscal y otros, en un contexto diferente, deberían tener un asiento importante en esa mesa? ¿No es precisamente por eso por lo que creamos los bancos centrales, para mantenerlos alejados de esa mesa, porque es probable que la estropeen en lugar de mejorarla?
Listokin: Por supuesto, Peter. Mi argumento sobre el papel de la ley se centra en gran medida en los momentos en que los banqueros centrales simplemente no disponen de las herramientas. Así que, lo más evidente, sería cuando los tipos de interés están limitados por el límite inferior cero. Cuando el desempleo es alto, el banco central querría estimular la economía. Normalmente lo hace de forma convencional, bajando los tipos de interés, pero los tipos están en cero y apenas tiene margen para bajarlos.
Ahora bien, los bancos centrales pueden recurrir a la política monetaria no convencional, como la flexibilización cuantitativa y cosas similares, para intentar expandir la economía. Pero la eficacia de estas políticas es bastante limitada. Y, además, empuja a los bancos centrales a terrenos en los que no estamos acostumbrados a verlos.
Con la flexibilización cuantitativa, por supuesto, los bancos centrales compraron billones de dólares en activos. Ese no es el papel que normalmente tenemos en mente para la Fed, digamos. La Fed siempre es increíblemente importante, pero al comprar billones de dólares en activos y cosas por el estilo, ha ampliado mucho su autoridad. Y, además, no está claro que sea tan eficaz. Así que no es suficiente, y la única forma en que podría llegar a serlo sería que la Fed abriera realmente los grifos.
Conti-Brown: Estoy escuchando un debate realmente interesante sobre un enfoque de coste-beneficio respecto a cuál podría ser la herramienta o la institución adecuada en estos contextos extremos. Tu libro describe de manera magistral lo mucho que está en juego cuando nos encontramos ante un pánico financiero con profundas repercusiones adversas en la economía. ¿Hay algo en la democracia justa que exija más política en este ámbito, participando en algunos de los problemas de este tipo de crisis? ¿Y es eso lo que pretende tu proyecto, es decir, intentar adoptar un enfoque más fundamentado, una gobernanza democrática que tome el control de esto? ¿O te refieres a algo diferente?
Listokin: Hay algo de eso, pero solo algo. Me preocupa el poder de los banqueros centrales. Me gustan los banqueros centrales, pero creo que es fundamental que existan límites a su poder. Y veo que tratarlos como la única opción posible para combatir las recesiones los empuja con mucha fuerza hacia funciones cada vez más expansivas. No me gusta eso como cuestión de democracia. Tampoco creo que sea tan eficaz. Así que ambas cosas van de la mano aquí. Pero sí creo que, desde una perspectiva democrática, es mejor contar con muchos controles y contrapesos: muchas personas con un poco de poder, en lugar de uno o dos puntos focales de poder que son difíciles de limitar.
Conti-Brown: Recorramos el ciclo de vida de lo que tus ideas, tu investigación y tus propuestas podrían representar. Supongamos que estamos en agosto de 2007 y que los mercados inmobiliarios de Estados Unidos están agitados. La Reserva Federal de Estados Unidos lo observa utilizando principalmente palancas regulatorias. Y luego recurre a lo que en la banca central llamamos persuasión moral, o una especie de asunción del liderazgo de los mercados, diciendo que las cosas están bastante contenidas en el mercado inmobiliario y que todo irá bien. Avancemos un año: hemos visto el colapso de Bear Stearns, ahora Leman ha colapsado. Ahora se producen intervenciones realmente profundas desde la perspectiva regulatoria y de intervención en crisis. Y ahora el banco central ha bajado los tipos de interés a cero. ¿Dónde entras tú? ¿Qué papel tendría el modelo de Listokin de derecho y macroeconomía, por ejemplo, el 1 de noviembre de 2008?
Listokin: El 1 de noviembre de 2008, los tipos de interés están en cero y el desempleo aumenta a un ritmo casi sin precedentes. Yo diría que hay muchas opciones, y esa es parte del argumento del libro. Pero tomemos una en particular: la regulación de los servicios públicos. Supongamos que eres un regulador de servicios públicos y que una empresa de servicios públicos acude a ti y quiere subir las tarifas. Y tiene lo que en tiempos normales sería un argumento razonable para subirlas.
Sostengo que, si permitieras el aumento, sería el equivalente funcional de un aumento de impuestos para todos los clientes de la empresa de servicios públicos: tendrían menos renta disponible porque pagarían más por los servicios. En un momento en que no hay suficiente gasto, cuando estamos pensando en recortar impuestos para aumentarlo, o queremos bajar los tipos de interés para aumentarlo pero no podemos, un regulador de servicios públicos debería contener las tarifas para dejar más dinero en el bolsillo del consumidor.
«Me gustan los banqueros centrales, pero creo que es fundamental que existan límites a su poder… tratarlos como la única opción posible para combatir las recesiones los empuja con mucha fuerza hacia funciones cada vez más expansivas.»
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Esto dejaría menos dinero en el bolsillo del inversor de la empresa de servicios públicos. Esto no puede durar para siempre. El regulador tendría que decir que sabemos que estamos conteniendo las tarifas y que vamos a permitir subidas extraordinarias una vez que la economía recupere la salud. Así que la idea aquí es trasladar el riesgo de recesión de los consumidores de servicios públicos, que son desproporcionadamente pobres porque los pobres dedican una mayor proporción de sus ingresos a los servicios públicos, a los inversores que, por definición, tienen acceso al capital. Y las tarifas de los servicios públicos serían justas y razonables a lo largo del ciclo económico, en lugar de año tras año, como lo son actualmente.
Conti-Brown: Esto tiene una lógica que la mayoría de nuestros oyentes entenderá, y esa lógica es el estímulo. Las metáforas que solemos usar en macroeconomía están relacionadas con la salud. Así que tienes a un paciente en una camilla en urgencias, y utilizas el desfibrilador porque hay que devolverle la vida con una descarga. Normalmente el médico es el banquero central, pero a veces es el legislador quien aplica el estímulo fiscal, recortando impuestos o aumentando el gasto. Y Yair dice: «Bueno, en realidad necesitamos un equipo de médicos, y aquí está el otro: el regulador de servicios públicos».
¿Por qué no se resuelve mucho mejor lo que acabas de describir mediante el estímulo fiscal convencional? Dijiste que era el equivalente funcional de una reducción de impuestos, así que ¿por qué no recortar impuestos sin más? ¿Por qué dar un rodeo cuando puedes abordar este problema de frente?
Listokin: En primer lugar, recortar impuestos o aumentar el gasto público puede no ser suficiente, porque están enredados con la ley. Así que aquí pienso en algo como los proyectos listos para ejecutarse….
Por ejemplo, en 2009, el paquete de estímulo de Obama incluyó muchas decenas de miles de millones de dólares para lo que se denominaron proyectos listos para ejecutarse. La idea era que, en cuanto se aprobara la ley, este dinero empezaría a gastarse en cosas como repavimentar carreteras u otras similares. Proyectos literalmente pensados para que la pala entrara en el suelo al día siguiente de que se asignara el dinero y el Congreso lo aprobara.
Esa era la teoría. Pero el Congreso, además de asignar el dinero y gastarlo, adjuntó muchas condiciones al mismo. Por ejemplo, el dinero solo podía gastarse en contratistas que cumplieran todo tipo de condiciones sobre los salarios que pagaban y diversos procedimientos en esa línea. Esas condiciones tardaron mucho tiempo en aprobarse y en convertirse en algo tangible por parte del Departamento de Trabajo, por ejemplo.
Así que los programas se retrasaron no porque no estuviera el dinero, sino porque la ley no respondía a la crisis. Normalmente está bien que algo se retrase para hacerlo bien. Es una compensación que a menudo querremos hacer, y por eso tenemos muchas leyes que retrasan las cosas.
Pero cuando desesperadamente queremos gastar dinero, ese tipo de restricción es mucho más costosa. Sin embargo, el Congreso no lo tuvo en cuenta. Así que, por un lado, gastan dinero porque lo asignan, ya que saben que necesitan gastar ahora. Quieren proyectos listos para ejecutarse. Pero, por otro lado, con la otra mano, la mano legal, es decir, mientras la mano fiscal da, la mano legal quita. Quiero que ambas manos trabajen juntas.
Knowledge@Wharton: ¿Cómo desempeñaría el poder judicial un papel en este proceso?
Listokin: Los jueces tienen mucho poder y podrían formar parte de la solución. Para ilustrarlo, pondría como ejemplo la cuestión de si un juez debe dictar una medida cautelar. Supongamos que hay una disputa sobre si un desarrollo cumple una normativa urbanística. Normalmente, la parte demandante acudirá al juez y dirá: «Antes de que se decida la cuestión, debe impedir que se construya el edificio. Impida la construcción hasta que decidamos quién tiene razón y quién no, y solo entonces podrá construirse». Y el juez decide si permite o no permite.
«Así que los programas se retrasaron no porque no estuviera el dinero, el dinero estaba listo, sino porque la ley no respondía a la crisis.»
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Si el juez lo permite, el demandante no se queda sin remedio. En cambio, el edificio podría construirse para cuando se resuelva la disputa, pero el demandante podría obtener una indemnización por daños, es decir, algo de dinero para compensarle por la vulneración de la normativa urbanística. Actualmente, la forma en que se deciden estas medidas cautelares preliminares ignora el ciclo económico. Es el juez quien detendrá o no el proyecto en función de factores que no varían con el ciclo económico.
Mi argumento es que el juez debería tener en cuenta el ciclo económico. Y si el desempleo es muy alto, el juez debería ser más propenso a permitir que el proyecto avance, y resolver después cualquier posible infracción mediante indemnizaciones económicas, en lugar de detener el proyecto y esperar, retrasándolo quizá durante la recesión y permitiéndolo finalmente en un auge posterior.
Conti-Brown: ¿Cuál es la ley que reescribirías, el poder que concederías o la institución que crearías… que mejor prepararía al gobierno para responder a las crisis? Y supongamos que cualquier proceso político necesario para llegar hasta allí simplemente hay que crearlo.
Listokin: Creo que el ejemplo de la regulación de los servicios públicos es así porque, dado que los servicios públicos son un negocio de billones de dólares, tendrías rápidamente un estímulo sustancial o no, en función de… simplemente sería un nuevo ámbito de política anticíclica que, creo, sería cuantitativamente muy significativo. Y, después de eso, también diría que queremos mejorar la política fiscal más de lo que ya es. Hay mucho que puede hacerse con la política fiscal que aún no hemos hecho. Y estoy de acuerdo contigo en que la política fiscal es un buen médico para tener involucrado, pero un médico que no fue tan eficaz en la última crisis.
Knowledge@Wharton: Propones una nueva agencia gubernamental llamada Oficina de Asuntos Fiscales y Regulatorios para gestionar toda esta actividad. ¿Cómo funcionaría?
Listokin: Una cosa que he notado es que, si algo no es el trabajo principal de alguien, tiende a descuidarse. Así que mi preocupación al animar a muchos reguladores distintos a considerar la macroeconomía es que tienen muchos otros trabajos y no necesariamente recordarían, en la siguiente mala recesión, empezar a considerar la macro.
La solución es crear alguna agencia u oficina cuyo trabajo sea considerar la macro. Esta seguiría lo que ocurre en la macroeconomía y, cuando las cosas fueran mal, podría instruir a todas las demás agencias para que empezaran a hacer las cosas que ya habían pensado hacer para mejorar la macroeconomía. Así que no sería algo que se hiciera sin orden ni concierto. Habría alguien cuyo trabajo es coordinar la política y que sería experto en macroeconomía.
Knowledge@Wharton: Escribes que esta agencia debería aportar su opinión cada vez que se elabore una nueva legislación. Entonces, ¿qué probabilidades reales hay de que el Congreso acepte esto?
Listokin: La idea sería que pudiéramos recurrir a alguien que siempre piense en la macro. Un ejemplo que me gusta poner respecto a la reducción de impuestos de Trump es que escuché muchísimas perspectivas políticas distintas sobre esa ley. No escuché demasiado sobre sus consecuencias macroeconómicas, al menos como fuerza anticíclica. Y eran significativas.
Contar con una oficina de ese tipo haría que la Oficina Presupuestaria del Congreso estudiara el efecto sobre el déficit, pero solo en momentos extremos examinara cómo se comporta algo a lo largo del ciclo económico. Me gustaría que existiera una oficina paralela centrada en los auges y las caídas.
Conti-Brown: ¿Qué ves como una vía política para mejorar la política fiscal y para mantener conversaciones sobre la ley? Una de las cosas que más me gustan de tu libro es que atraviesa de lado a lado nuestras divisiones políticas convencionales. Hay una visión muy progresista de izquierdas y una visión libertaria de derechas muy marcada. Te diriges a muchos públicos.
Háblanos un poco de la política de implementar cosas como la regulación anticíclica de los servicios públicos, o una oficina, ya sea del Congreso o del poder ejecutivo, que fuera más sensible a las implicaciones macroeconómicas de las políticas. ¿Por qué vías políticas transitarías para ver cumplidos algunos de tus objetivos políticos?
Listokin: Una vía política es precisamente la que acabas de describir: la esperanza es que haya potencial para encontrar un terreno común a partir de esto. He hablado tanto en instituciones de tendencia más conservadora como en instituciones de tendencia más progresista, y en ambas les digo: «Aquí tienen una oportunidad para hacer algo que ya quieren hacer, pero por razones macroeconómicas».
En el lado libertario, sería desregulador. Hay ciertos casos en los que la desregulación puede proporcionar un estímulo. Y diría a la gente: «Bueno, aquí tienen otro argumento a favor de la desregulación que podrían utilizar». Ahora bien, tendría que ser desregulación en un momento de alto desempleo. Sería limitada, pero seguiría siendo algo que podrían querer.
«Dado que los servicios públicos son un negocio de billones de dólares, tendrías rápidamente un estímulo sustancial o no… simplemente sería un nuevo ámbito de política anticíclica…».
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Y el otro lado es que también he hablado en escuelas de medio ambiente. Y digo: «Bueno, pueden imponer mandatos medioambientales y aportar otro argumento a su favor». No se trata solo de que queramos salvar el medio ambiente, sino de hacerlo para reducir el desempleo. Así que la esperanza sería que no encajara tan bien en las divisiones políticas habituales. Y que, en esa falta de una valencia política clara, exista el potencial de encontrar un terreno común.
Conti-Brown: ¿Hacia dónde te lleva la investigación a partir de aquí? Estoy sonriendo un poco ahora mismo, porque nuestros oyentes deben saber que, además de ser un querido amigo, Yair y yo somos coautores de un proyecto que une nuestro pensamiento común sobre la banca central y la idea de que la ley tiene un papel que desempeñar en la estructuración del proceso y de los resultados de la toma de decisiones de los bancos centrales. Dejando eso a un lado, ¿hacia dónde vas a partir de aquí? ¿Cuál es el próximo proyecto en materia de derecho y macroeconomía?
Listokin: Creo que el papel de la ley en la banca central es algo que te ha interesado durante mucho tiempo, Peter, pero creo que queda mucho trabajo por hacer en ese ámbito. Pero, además, hay… creo que hay muchos campos.
Por ejemplo, el derecho de quiebras utiliza actualmente un modelo muy simple de provisión de crédito que no tiene ningún tipo de ciclos de auge y caída de activos; hay garantías, pero los ciclos de las garantías, los ciclos de apalancamiento que los economistas han promovido con insistencia desde la crisis, no aparecen en el derecho de quiebras.
Conti-Brown: Y eso es fascinante, porque la quiebra es un proceso muy intensivo en lo judicial. Así que, ¿estás diciendo que los jueces tienen realmente un papel de política que desempeñar a nivel del ciclo económico a través de ese mismo aparato, un proceso forjado en el crisol de la microeconomía?
Listokin: Sí, en gran medida, y la quiebra, por su propia naturaleza, es un proceso de decisión colectiva. Ya sabemos que afectamos a muchas partes. No es una simple disputa contractual del tipo acreedor/deudor. Hay un acreedor y muchísimos deudores. Así que hay mucho margen para la política. Y es simplemente algo curioso que la investigación más apasionante sobre el crédito en el ámbito económico, orientada a la macroeconomía, no se haya incorporado realmente a nuestro pensamiento sobre la quiebra, que utiliza una economía más antigua y en parte desfasada.
