Con demasiada frecuencia, el debate sobre la relación entre el Estado y el mercado los presenta como fuerzas opuestas enfrascadas en una lucha de suma cero. Pero este enfoque simplista convierte rápidamente un debate constructivo en una víctima de la batalla ideológica entre los defensores del capitalismo de Estado y los del capitalismo de mercado.
Un marco más útil consideraría el Estado y el mercado como dos caras de la misma moneda, unidas por la infraestructura de derechos de propiedad (PRI). El Estado interactúa con el mercado —el ámbito del intercambio privado y voluntario de derechos de propiedad— de tres maneras principales.
En primer lugar, el Estado transacciona con el sector privado mediante impuestos y gasto público. En segundo lugar, establece y mantiene la PRI, que incluye todas las instituciones necesarias para delimitar, intercambiar, ajustar y proteger (mediante la aplicación de la ley y los contratos) los derechos de propiedad. Entre estas instituciones se encuentran el poder judicial y los tribunales de arbitraje, que no solo sirven para dirimir disputas sobre derechos de propiedad, sino también para abordar los abusos administrativos y los conflictos entre los sectores privado y público. Por último, el Estado compite con el sector privado a través de empresas estatales y servicios públicos.
Dado que una PRI eficaz salvaguarda el orden y la estabilidad del mercado, este necesita un Estado fuerte que lo gestione. Esto significa que es menos importante que un gobierno sea “grande” o “pequeño” que el grado en que gestione bien la PRI; es decir, si el Estado es capaz de garantizar un orden de mercado de alta calidad.
Los debates de política actuales han descuidado en gran medida este aspecto del papel del Estado, porque los pensadores occidentales dan por sentada la PRI de sus países, especialmente sus sistemas regulatorios y judiciales, que se han beneficiado de cientos de años de desarrollo. Pero la experiencia de estos países es totalmente distinta de la de las economías en desarrollo, que se enfrentan a una presión intensa para construir con rapidez una PRI sólida.
En una economía tan grande como la de China —que cuenta con burocracias superpuestas en distintos organismos estatales y numerosos niveles de gobierno, desde la administración central hasta las unidades locales—, crear una PRI transparente, justa y eficaz resulta especialmente complejo. A medida que una economía dirigida por el Estado avanza hacia un sistema basado en el mercado, los responsables de políticas se enfrentan a una difícil elección: perseguir políticas asociadas con un crecimiento del PIB inmediato y rápido, o buscar los beneficios a largo plazo, menos visibles, del desarrollo de la PRI.
Cuando China inició esta transición, sus gobiernos central y locales se centraron en construir infraestructura física, como carreteras y redes eléctricas, que produjo beneficios tangibles. Pero fue la inversión menos visible del Estado en la institucional infraestructura que tuvo el mayor impacto en el crecimiento del PIB de China. Durante las últimas tres décadas, el Gobierno ha creado una PRI transitoria pero eficaz para eliminar las barreras de entrada al mercado, definir nuevos derechos de propiedad e imitar las normas internacionales, facilitando así el comercio exterior y permitiendo que las multinacionales extranjeras operen de forma eficaz en China.
La cadena de suministro de servicios gubernamentales de China desempeña un papel importante al orquestar y respaldar el desarrollo de la economía de mercado. Pero no es suficiente. Con las entidades privadas y de propiedad extranjera que ahora representan más de dos tercios de la producción de China, y con China convirtiéndose en un actor destacado en los mercados globales, la necesidad de modernizar su PRI es cada vez más urgente.
Para crear valor de forma constante en los mercados nacionales e internacionales, China debe garantizar que la competencia sea justa, transparente y esté sujeta al Estado de derecho. Los líderes chinos saben que las pequeñas y medianas empresas privadas con un acceso justo al mercado serían una fuente de innovación y empleo mucho más fiable que los grandes monopolios estatales.
Por ello, el éxito económico sostenido de China depende de reducir la propiedad estatal del capital productivo, facilitar la innovación y el crecimiento del mercado, e invertir en capital humano, por ejemplo, mediante la educación, la atención sanitaria y el bienestar social. Concretamente, esto implica llevar a cabo una reforma agraria y privatizaciones, regular los alimentos y los medicamentos, proteger el capital humano y la propiedad intelectual, salvaguardar el valor de los ahorros de los hogares, garantizar el acceso al mercado y aplicar una fiscalidad justa y transparente.
Estas reformas no debilitarían al Estado; simplemente alterarían la distribución del poder para crear un sistema más estable. Por ejemplo, el objetivo principal de la privatización no sería reducir el tamaño del sector estatal, sino eliminar los privilegios injustos y ocultos de las empresas estatales, como el crédito subvencionado y las posiciones de monopolio en el mercado. Esto ayudaría a eliminar la corrupción, al hacer que las funciones burocráticas sean más transparentes y al impedir que los funcionarios se beneficien a expensas del interés público.
Fortalecer el Estado de derecho y crear condiciones de competencia equitativas implica esencialmente construir una PRI estable y eficaz, compuesta por instituciones que puedan motivar a los funcionarios públicos a prestar los servicios de la forma más eficaz posible. Una PRI de este tipo garantizaría que el Estado cumpla su responsabilidad de salvaguardar la justicia, hacer cumplir la ley con firmeza y transparencia, y permitir que los competidores más fuertes obtengan las recompensas que merecen.
La buena noticia es que muchos de los gobiernos locales de China, responsables de supervisar los tribunales del país, están empezando a competir entre sí para ofrecer una mejor PRI. Reconocen que los mercados estables y equitativos son más eficaces que la infraestructura física para crear empleo e impulsar el crecimiento a largo plazo. La mala noticia es que quienes se benefician del sistema actual se resisten al progreso.
Para orientarse en la compleja relación entre mercado y Estado y lograr un resultado beneficioso, los responsables de políticas chinos deben tener una idea clara de dónde se necesita con mayor urgencia la capacidad limitada del Estado y su capital político. Y eso presupone un discurso sobre la relación entre Estado y mercado muy distinto del que están acostumbrados los occidentales.
Las opiniones expresadas aquí son las del autor, no necesariamente las del Foro Económico Mundial. Publicado en colaboración con Project Syndicate.
Andrew Sheng es presidente del Fung Global Institute, exfpresidente de la Comisión de Valores y Futuros de Hong Kong y, actualmente, profesor adjunto de la Universidad Tsinghua en Pekín. Xiao Geng es director de Investigación del Fung Global Institute.
Copyright: Project Syndicate, 2013.
Imagen: una mujer saliendo de una sucursal del Industrial and Commercial Bank of China (ICBC) en Pekín. REUTERS/Jason Lee
