El número de acuerdos comerciales preferenciales (ACP) en la economía mundial ha crecido rápidamente durante las dos últimas décadas. Según el conjunto de datos de Desta (Dür et al., 2014), entre 1990 y 2009 los países de todo tipo firmaron más de 500 acuerdos comerciales preferenciales. Sin embargo, tanto la profundidad como el alcance de estos acuerdos varían considerablemente. Algunos son declaraciones vagas y simbólicas sobre la importancia del comercio. Otros prescriben reformas económicas profundas, a menudo relacionadas solo indirectamente con la liberalización del comercio.
¿Por qué los países celebran tratados que los comprometen a emprender reformas difíciles y políticamente controvertidas? ¿Promueven realmente reformas estos tratados? Aunque existe una amplia bibliografía sobre las causas y consecuencias de la formación y la aplicación de los ACP (Baier y Bergstrand, 2004; Mansfield y Milner, 2012), los estudios anteriores suelen ignorar los efectos no comerciales de estos acuerdos.
Nuestro libro Cutting the Gordian Knot of Economic Reform (Baccini y Urpelainen, 2014) muestra que los efectos de los ACP en las reformas no comerciales son fundamentales para comprender las causas y consecuencias de la reciente oleada de ACP. Los dirigentes de países en desarrollo utilizan acuerdos comerciales profundos y jurídicamente vinculantes con grandes potencias económicas, especialmente Estados Unidos y la UE, para promulgar y aplicar reformas internas políticamente controvertidas.
Acuerdos comerciales y reforma económica en los países en desarrollo
Si un dirigente prefiere la reforma económica, pero se enfrenta a la oposición política interna, se encuentra ante un dilema. No aplicar reformas económicas podría tener consecuencias políticas y económicas desastrosas, pero los intentos de aplicarlas también podrían resultar contraproducentes.
En primer lugar, las instituciones internacionales contienen disposiciones jurídicamente vinculantes que refuerzan la credibilidad de los compromisos con la reforma económica. Por ejemplo, si el dirigente de un país en desarrollo incumpliera los compromisos de reforma económica establecidos en un ACP —como el compromiso de promulgar nueva legislación para proteger los derechos de propiedad intelectual—, estaría infringiendo el ACP. Este contiene compromisos recíprocos y la UE o Estados Unidos lo hacen cumplir. La UE y Estados Unidos son grandes potencias capaces de retirar concesiones comerciales de considerable valor para los exportadores del país en desarrollo. También están dispuestos a negociar ACP que contengan compromisos de reforma, porque estos les permiten influir en las políticas económicas de los países socios. Un dirigente que incumple un ACP provoca represalias de la UE o de Estados Unidos y, por tanto, asume un alto coste político interno. La expectativa de un castigo oneroso reduce el incentivo inicial del dirigente para incumplirlo. Además, esta reducción del incentivo también se aplica a futuros dirigentes, por lo que un ACP con la UE o Estados Unidos puede reforzar la credibilidad de la reforma más allá del mandato del dirigente actual.
En segundo lugar, las instituciones internacionales pueden ayudar al dirigente a generar apoyo político interno a la reforma económica. En ausencia de institucionalización internacional, la reforma es difícil si los grupos de electores y de interés que saldrían perdiendo con ella son más vocales que quienes esperan obtener beneficios. Una institución internacional puede inclinar la balanza a favor de los reformistas. Las normas de la institución internacional no pueden aplicarse sin una reforma económica y, si no se aplican, la institución no genera beneficios para los grupos de electores internos. Por ello, el dirigente de un país en desarrollo puede utilizar estratégicamente la institución internacional para generar beneficios para grupos de electores y de interés influyentes. A su vez, estos grupos apoyan la reforma económica para asegurar la aplicación de las normas de la institución internacional.
Este argumento se aplica bien al caso de Sudáfrica durante su transición democrática y los primeros años del liderazgo de Nelson Mandela. Mientras Mandela recibía presiones para impulsar el crecimiento económico, había profundas divisiones en la coalición gubernamental sobre el tipo de políticas que debían aplicarse. Por ejemplo, la estrategia de Crecimiento, Empleo y Redistribución (Growth Employment and Redistribution), crucial para reactivar una economía estancada, recibió fuertes críticas del Congreso de Sindicatos Sudafricanos y del Partido Comunista Sudafricano. El acuerdo comercial entre la UE y Sudáfrica, negociado en la segunda mitad de la década de 1990, facilitó la aplicación de esa reforma. En efecto, tras la formación de un ACP con la UE, las entradas de IED procedentes de países europeos a Sudáfrica crecieron sustancialmente a principios de la década de 2000. Estas entradas de IED fueron cruciales para crear nuevas oportunidades de empleo, especialmente entre la mayoría negra, y, en términos más generales, para redistribuir recursos entre los grupos de electores negros en la era posterior al apartheid.
Un ACP con una gran potencia resulta especialmente útil. Aunque nominalmente son acuerdos comerciales, los ACP de la UE y Estados Unidos contienen diversas disposiciones que prescriben reformas económicas profundas en todos los ámbitos. Estos tratados limitan las subvenciones públicas a las empresas nacionales, amplían la cobertura de la protección de patentes, exigen la resolución de disputas entre los inversores extranjeros y el Estado cuando surge un conflicto entre ellos, y abren el sector financiero a los bancos europeos y estadounidenses. Si un país en desarrollo no cumple estos requisitos de reforma, no puede aprovechar las ventajas de un mayor acceso a los mercados de la UE y Estados Unidos. Del mismo modo, el incumplimiento implica renunciar a las ventajas de un aumento de la inversión extranjera directa. La combinación de acceso a los mercados y compromisos jurídicamente vinculantes con la reforma económica permite a los dirigentes reforzar simultáneamente la credibilidad de la reforma y generar apoyo político interno a la liberalización. Y, dado que la UE y Estados Unidos tienen un interés claro en promover la liberalización en los países en desarrollo, la puerta a las negociaciones suele estar abierta, lo que convierte las negociaciones de ACP en una estrategia flexible para promover la liberalización en el ámbito nacional.
La formación de acuerdos Norte-Sur
Para poner a prueba nuestra teoría, analizamos la relación entre el cambio de dirigente, la democratización y el inicio de negociaciones de ACP entre países en desarrollo y la UE o Estados Unidos. En la parte teórica del libro, sostenemos que el cambio de dirigente debería estar asociado positivamente con la dificultad de la reforma, mientras que, en promedio, la democratización debería aumentar la disposición de un dirigente a emprender diversas reformas económicas. Los nuevos dirigentes son políticamente vulnerables y no pueden sacar adelante reformas controvertidas (Baccini y Urpelainen, 2014b). La democratización, por otro lado, genera una demanda de reformas liberalizadoras que impulsan la reforma económica (Milner y Kubota, 2005).
A partir de estas expectativas, prevemos que la concurrencia del cambio de dirigente y la democratización provocará un gran aumento en la probabilidad de que se inicien negociaciones de ACP. Utilizamos datos de 140 países en desarrollo y de los años 1990-2007. Los resultados respaldan firmemente nuestras hipótesis con evidencia empírica. La combinación del cambio de dirigente y la democratización tiene un efecto sustancial y estadísticamente significativo en la probabilidad de que se inicien negociaciones de ACP. Este resultado es robusto al emparejamiento según covariables económicas clave. Si replicamos el análisis para las negociaciones de ACP entre países en desarrollo sin la UE ni Estados Unidos, el resultado desaparece.
El análisis cualitativo de cuatro estudios de caso valida ampliamente nuestro análisis estadístico. Tomemos Croacia, por ejemplo. Tras la muerte de Tuđman, Croacia se convirtió en una democracia parlamentaria, pero el proceso de democratización no fue fácil debido al nacionalismo, el reciente conflicto civil y, especialmente, la recesión económica. El gobierno croata recién elegido decidió estratégicamente formar un ACP con la UE; solo podía contar con una mayoría muy fraccionada y estaba sometido a presiones para reformar una economía profundamente deteriorada. Los principales grupos de interés que se habían beneficiado de las privatizaciones clientelistas aplicadas por Tuđman se opusieron a estas reformas. Tras una década de crecimiento económico sostenido y de importantes cambios económicos y políticos, Croacia estaba preparada para incorporarse a la UE el 1 de julio de 2013.
Efectos de los acuerdos Norte-Sur
A continuación, mostramos que los ACP de la UE y Estados Unidos han promovido reformas ambiciosas en materia de derechos de propiedad intelectual, privatización y liberalización de los servicios. Mediante diversos métodos estadísticos, como regresiones móviles y diferencias en diferencias, estudiamos los países que negocian ACP y comparamos sus patrones de reforma con una muestra emparejada de países que no negocian acuerdos y que son comparables en diversas dimensiones políticas y económicas. La evidencia es menos sólida para la liberalización de la cuenta de capital, la única reforma macroeconómica considerada. También examinamos los efectos de la pertenencia a la OMC y de los programas del FMI, y observamos que el régimen comercial multilateral también ha promovido la protección de los derechos de propiedad intelectual, mientras que los efectos del FMI en la reforma microeconómica son débiles. Además de los estudios de caso ya mencionados sobre Croacia y Sudáfrica, los análisis cualitativos de Chile y Colombia confirman nuestros resultados estadísticos. En cada uno de los cuatro países encontramos un vínculo claro entre la formación de acuerdos comerciales con la UE y Estados Unidos y un historial importante de reformas económicas.
Observaciones finales
En las circunstancias adecuadas, los ACP pueden permitir que los dirigentes impulsen las reformas económicas liberales que prefieren —en particular, la liberalización microeconómica— pese a la oposición política y a la consiguiente falta de un compromiso creíble con su aplicación eficaz a lo largo del tiempo. Cuando un dirigente nacional prefiere reformar la economía, ya sea para redistribuir la riqueza de sus adversarios políticos a sus partidarios o para generar crecimiento económico, sus esfuerzos suelen verse frenados por personas y grupos de interés que esperan salir perdiendo. Incluso en un buen día, las reformas económicas son difíciles. Los beneficiarios de intervenciones estatales anteriores intentan movilizarse para impedir reformas económicas que los privarían de sus privilegios previos. Así, las reformas económicas sufren un doble problema: falta de credibilidad y dificultades de aplicación debido a la oposición política interna. Como hemos demostrado, un ACP con la UE o Estados Unidos puede resolver este doble problema.
Nuestros hallazgos muestran que la reciente oleada de ACP ha configurado la gobernanza económica mucho más allá de la liberalización del comercio. Los países en desarrollo han firmado acuerdos profundos con la UE y Estados Unidos para impulsar reformas complejas, y esta estrategia ha tenido éxito. En el futuro, una estrategia similar podría ayudar a dirigentes de países como Túnez o Serbia a impulsar un crecimiento económico y una modernización más rápidos. Si la UE y Estados Unidos están interesados en apoyar las reformas de estos países, los dirigentes en Washington, D.C. y Bruselas deberían mantener abierta la puerta a nuevos acuerdos comerciales.
Referencias
Baccini, L y J Urpelainen (2014), Cutting the Gordian Knot of Economic Reform: When and How International Institutions Help, Nueva York: Oxford University Press.
Baccini, L y J Urpelainen (2014b), “¿Instituciones internacionales y política interna: pueden los acuerdos comerciales preferenciales ayudar a los dirigentes a promover la reforma económica?”, Journal of Politics 76, 195-214
Baier, S L y J H Bergstrand (2004), “Determinantes económicos de los acuerdos comerciales”, Journal of International Economics 64, 29-63
Dür A. L Baccini y M Elsig (2014), “El diseño de los acuerdos comerciales internacionales: presentación de un nuevo conjunto de datos”, Review of International Organization, 9, 353-375
Mansfield, E D y H V Milner (2012), Votes, Vetoes, and the Political Economy of International Trade Agreements, Princeton: Princeton University Press.
Milner, H. V y K Kubota (2005), “¿Por qué avanzar hacia el libre comercio? Democracia y política comercial en los países en desarrollo”, International Organization 59, 107-143
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Leonardo Baccini (doctorado, Trinity College Dublin) es profesor adjunto de Economía Política Internacional en la London School of Economics and Political Science.
Imagen: Un buque portacontenedores sale de Burrard Inlet, en Vancouver, Columbia Británica, el 6 de marzo de 2009. REUTERS/Andy Clark.
