Los acuerdos de libre comercio (ALC) llevan proliferando en Asia más de una década. Las redes de producción y el comercio de fragmentación de productos que generan llevan creciendo desde hace mucho más tiempo. De hecho, desde que surgió la ‘Factory Asia’, mucho antes de los ALC (Baldwin 2008). Está claro que no son necesarios para la formación de redes de producción, pero ¿pueden apoyar el mayor crecimiento y/o la expansión de las redes de producción?
Los estudios empíricos no pueden ofrecer una respuesta clara porque producen resultados mixtos, que posiblemente reflejan una causalidad dual: el crecimiento del comercio de fragmentación puede estar induciendo la firma de ALC, o viceversa (véase Menon 2013). Por ello, este trabajo emplea un enfoque cualitativo que examina con detenimiento las características del comercio de fragmentación de productos y de los ALC en Asia para determinar posibles vínculos, teniendo en cuenta la presencia de otras políticas comerciales que pueden afectar a la relación. Constatamos que el vínculo entre ambos es tenue.
Crecimiento de los ALC y de las redes de producción en Asia
La figura 1 muestra el crecimiento de los ALC en los que participa al menos un país de Asia, junto con su estado de aplicación. Entre 1983 y 1999, el número de ALC en la región creció a un ritmo lento pero constante. A partir de 2000, sin embargo, este crecimiento comenzó a acelerarse. Entre 2000 y 2004, el número de ALC propuestos, en negociación o firmados más que se duplicó, pasando de 55 a 132; desde 2004, esta cifra casi se duplicó de nuevo hasta alcanzar los 257 en enero de 2013. De estos 257 ALC, 132 han sido firmados y 109 de ellos ya están en vigor.
Figura 1. ALC por estado: total Asia (acumulado), años seleccionados
Notas: Propuesto = las partes consideran un ALC; los gobiernos o los ministerios competentes emiten una declaración conjunta sobre su conveniencia o establecen un estudio conjunto o un grupo de trabajo conjunto para realizar estudios de viabilidad. Acuerdo marco firmado/en negociación = las partes, a través de los ministerios competentes, negocian el contenido de un acuerdo marco (AM) que sirve de marco para futuras negociaciones. En negociación = las partes, a través de los ministerios competentes, declaran el inicio oficial de las negociaciones o comienzan la primera ronda de negociaciones. Firmado pero aún no en vigor = las partes firman el acuerdo una vez concluidas las negociaciones, pero el acuerdo aún no ha entrado en vigor. Firmado y en vigor = las disposiciones del ALC entran en vigor tras la ratificación legislativa o ejecutiva.
Fuente: base de datos de ALC de ARIC (a fecha de 2013), Banco Asiático de Desarrollo.
El comercio de fragmentación es mucho más elevado en el este y el sudeste de Asia que en cualquier otra región del mundo (Tabla 1). En 2009/10, las exportaciones de fragmentación representaron el 62,5 % de las exportaciones manufactureras totales de la región, frente al promedio mundial del 52,8 %. Las piezas y componentes representaron más de la mitad del total de exportaciones de fragmentación de la región durante el mismo período. Esta proporción es muy superior a la de las piezas y componentes en las exportaciones mundiales y en las exportaciones intrarregionales de la UE y del TLCAN. Si bien una proporción elevada y creciente de las exportaciones intrarregionales consiste en comercio de fragmentación, la mayor parte de los bienes finales se exporta a países situados fuera de la región (Athukorala 2011). Pese a los recientes aumentos del comercio Sur-Sur, gran parte de las perspectivas comerciales de Asia en desarrollo sigue dependiendo de mercados situados fuera de la región, lo que confirma la opinión de que las redes de producción son, en general, más globales que regionales.
Tabla 1. Proporción de productos de red en el comercio manufacturero, 2009/10 (%)
Fuente: Athukorala (2011).
¿Pueden las reducciones arancelarias preferenciales afectar al comercio de fragmentación?
¿Cómo pueden los ALC, o su ampliación, afectar al comercio de fragmentación? Se sostiene que el comercio dentro de las redes globales de producción es más sensible a los cambios arancelarios que el comercio de bienes finales debido a los múltiples cruces de fronteras. En consecuencia, una reducción de un punto porcentual en los aranceles dentro del bloque consolidado, por ejemplo, reduce el coste de producción de un bien integrado verticalmente en un múltiplo igual al número de fronteras cruzadas dentro del bloque. En teoría, los efectos estimuladores del comercio de los ALC serían mayores para el comercio de fragmentación que para el comercio de bienes finales, manteniéndose invariables las demás circunstancias. Entusiasmados con esta perspectiva teórica, algunos han concluido, quizá de forma prematura, que los ALC pueden apoyar a las redes de producción (p. ej., Kawai y Wignaraja 2013).
¿Cómo se traduce esto en la práctica? Existen varias razones por las que los efectos de los ALC en Asia pueden ser limitados:
La mayor parte, si no todo, el comercio de fragmentación ya circula libre de aranceles o con aranceles muy bajos en la región. Lo más importante es el Acuerdo sobre Tecnología de la Información, un acuerdo multilateral de la OMC que actualmente se está ampliando (Acuerdo sobre Tecnología de la Información II), ya que la mayor parte del comercio de fragmentación en Asia abarca productos clasificados como piezas y componentes electrónicos.
Incluso en el comercio no electrónico, parece que los ALC tienen poco que ofrecer, ya que la mayoría de las empresas que participan en las redes de producción (en su mayoría empresas multinacionales) están ubicadas en zonas de transformación para la exportación o zonas de libre comercio. Las que operan fuera de las zonas de libre comercio disfrutan normalmente de exenciones de derechos de importación en virtud de los regímenes de devolución de derechos (duty-drawback) y de almacenes en régimen de depósito aduanero (Menon 2013).
Estos factores operan en un contexto de aranceles bajos y decrecientes sobre piezas y componentes, que tienen más que ver con medidas unilaterales que con medidas preferenciales. En este sentido, Vézina (2010) sugiere que en la Asia emergente, en los años ochenta y noventa, se produjo un unilateralismo liberalizador muy marcado, de carrera hacia el mínimo, con el fin de atraer inversión extranjera directa procedente de Japón (véase también Baldwin 2010, 2011). Como resultado, el margen de preferencia ponderado por comercio para el comercio intra-ASEAN en 2008 fue de tan solo el 2,3 %, mientras que el 72,9 % del comercio se realizó con un arancel de nación más favorecida igual a cero (OMC 2011).
Incluso si dejamos de lado el Acuerdo sobre Tecnología de la Información, las zonas de libre comercio y los regímenes de devolución de derechos, parece que es poco probable que los ALC desempeñen un papel significativo en la promoción de este tipo de comercio, debido a su necesidad de excluir a los no miembros. El impacto que las reducciones arancelarias preferenciales pueden tener en el comercio de fragmentación se relaciona con la necesidad de aplicar normas de origen para excluir el comercio que no cumple o no satisface los requisitos mínimos. En primer lugar, a diferencia del comercio de bienes finales, la formulación y aplicación de normas de origen para el comercio en redes de producción es mucho más complicada. Si se emplea el criterio convencional de valor añadido, es muy poco probable que los insumos intermedios procedentes de fuera de la región cumplan los requisitos. Esto se debe a que las actividades involucradas tienen, por su propia naturaleza, un valor añadido bajo. Si, por el contrario, se aplica el cambio de línea arancelaria como base para las normas de origen, entonces esto puede descalificar insumos tanto de fuera como de dentro de la región una vez que cruzan la siguiente frontera. Esto se debe a que el comercio de piezas y componentes generalmente pertenece a los mismos códigos arancelarios a nivel de seis dígitos del Sistema Armonizado (HS-6), que es la base habitual para diseñar este tipo de normas de origen (Athukorala y Kohpaiboon 2011),
¿Son los ALC más profundos la respuesta?
Si los ALC son en gran medida redundantes en lo que respecta a la reducción de aranceles sobre el comercio de fragmentación, entonces han demostrado ser en gran medida incapaces de abordar los aspectos de facilitación del comercio que importan para promover este tipo de comercio en Asia. Varios estudios también confirman el fracaso de muchos de los ALC en los que participa un socio asiático para profundizar su alcance y abordar adecuadamente las cuestiones de facilitación del comercio. La OMC (2011) constata que la mayoría de los ALC presentan compromisos relativamente limitados más allá de la OMC (OMC-plus) o del GATS (GATS-plus) en su diseño.
¿Está entonces la respuesta en profundizar los ALC? Existe un problema fundamental con los ALC que limita su utilidad: la necesidad de que sean preferenciales o discriminatorios en la concesión o reforma. Pero, a diferencia de la liberalización arancelaria, a menudo es difícil o costoso eliminar las barreras o medidas no arancelarias de manera preferencial. Por lo general, resulta poco práctico que este tipo de concesiones se intercambien de forma discriminatoria: una vez eliminadas las barreras o medidas no arancelarias, el coste de excluir a los no miembros probablemente sea elevado, si no prohibitivo, como ocurre con la mayoría de los bienes públicos.
Aunque fuera posible excluir a terceros, podrían surgir otras complicaciones. La UNESCAP (2011) constata que el trato preferencial negociado con determinados socios comerciales suele implicar requisitos documentales adicionales que provocan nuevos retrasos. Dado que los ALC tienden a variar en cuanto a alcance, profundidad y nivel de detalle, por ejemplo al adoptar distintos enfoques en las normas sobre medidas sustantivas relacionadas con la facilitación del comercio, esto puede traducirse en grados variables de ineficiencia administrativa, a través de un laberinto de procedimientos diferentes aplicados a los respectivos socios comerciales en virtud de distintos ALC.
¿Cuáles son las modalidades alternativas de reforma?
Si los costes asociados al cumplimiento de las disposiciones de facilitación del comercio basadas en los ALC son elevados, los beneficios que se derivan también suelen ser bastante bajos en comparación con otras modalidades de liberalización. Aunque los ALC pueden ofrecer un marco para las multinacionales extranjeras que buscan invertir, hoy en día muchas de las salvaguardias suelen estar ya en vigor, como resultado de la competencia por atraer inversión extranjera directa, anterior a la mayoría de los ALC. Por ejemplo, salvaguardias importantes como la protección frente a la nacionalización de inversiones o la repatriación de beneficios suelen estar previstas en las respectivas constituciones de los países receptores (véase Athukorala y Menon 1997). De nuevo, los ALC tardíos tienen poco que añadir a estas iniciativas nacionales y, si existen lagunas, es preferible abordarlas mediante acuerdos o tratados de inversión.
Sin embargo, existen muchas reformas adicionales que pueden aportar valor, aunque no pueden proporcionarse mediante instrumentos preferenciales como los ALC, que además distinguen entre lo extranjero y lo nacional en su diseño. Los resultados presentados en Dee (2006) muestran que, si las iniciativas de integración económica profunda se limitaran a la reforma de regulaciones que discriminan explícitamente a los extranjeros, y las reformas se llevaran a cabo de forma preferencial, solo aportarían de manera trivial a las ganancias de la liberalización preferencial de los aranceles sobre el comercio de mercancías. Por lo tanto, las reformas regulatorias en los ámbitos de los servicios y la inversión que implican medidas unilaterales que abordan la posición de los operadores ya establecidos (con independencia de si son nacionales o extranjeros) son el mejor camino a seguir para promover las redes de producción.
Además, la OMC puede seguir desempeñando un papel en la coordinación del esfuerzo de reforma de manera no preferencial. La dificultad de alcanzar un acuerdo sobre el ambicioso programa de compromiso único de Doha, de todo o nada, es cada vez más evidente. Por ello, la atención se ha desplazado hacia un compromiso que implique acuerdos sectoriales, entre ellos uno que aborde la facilitación del comercio. No debe subestimarse el beneficio que puede derivarse de concluir con éxito un acuerdo sectorial sobre facilitación del comercio. Las negociaciones sobre facilitación del comercio basadas en la OMC pretenden reducir estos costes logísticos a la mitad, o a un promedio del 5 % de los costes comerciales, lo que equivale a eliminar todos los aranceles actuales. Estas son ganancias potenciales lo bastante sustanciales como para justificar una consideración seria y quizá contrarrestar las preocupaciones sobre la menor motivación para concluir un acuerdo más amplio, que lleva mucho tiempo sin materializarse.
Más que apoyar a la ‘Factory Asia’, es más probable que el comercio de fragmentación haya prosperado pese a la maraña de ALC superpuestos en la región. Los ALC intrarregionales parecen haber tenido poco efecto tanto en el crecimiento como en la expansión de las redes de producción. La mayor parte del comercio de fragmentación ya circula con aranceles nulos o bajos gracias al Acuerdo sobre Tecnología de la Información, a diversos regímenes de devolución de derechos o de almacenes en régimen de depósito aduanero, y a la ubicación de la mayoría de las multinacionales en zonas de libre comercio exentas de derechos o en zonas de transformación para la exportación. Incluso el comercio no cubierto por estos regímenes es poco probable que se beneficie de las concesiones arancelarias de los ALC, debido a su incapacidad para cumplir las normas de origen, como consecuencia de un valor añadido limitado y/o de problemas de clasificación relacionados con el ‘cambio de línea arancelaria’.
Los ALC interregionales, por otro lado, pueden haber apoyado indirectamente el crecimiento de las redes de producción entre los miembros existentes, si han aumentado la demanda de los bienes finales que producen dichas redes, pero no su expansión a otros nuevos. Los ALC están diseñados para promover el comercio de bienes finales, o bienes producidos de principio a fin en un país determinado, y no el tipo de comercio de fragmentación que implica piezas y componentes y el ensamblaje final dentro de las redes de producción. Además, casi todos los ALC en los que participan países asiáticos son relativamente superficiales, centrados en las reducciones arancelarias en lugar de abordar la facilitación del comercio y otras barreras no arancelarias que podrían tener un mayor impacto en la promoción de las redes de producción. Incluso si se profundizaran con el tiempo, es difícil o costoso eliminar las barreras no arancelarias de manera preferencial. Por lo tanto, una modalidad no discriminatoria, como un acuerdo multilateral basado en la OMC sobre facilitación del comercio, funcionaría mejor para reducir el tipo de costes logísticos que afectan al comercio de fragmentación. Esto, combinado con acciones nacionales que aborden las reformas regulatorias y resuelvan las cuestiones de posición de los operadores ya establecidos (con independencia de la nacionalidad), sería la mejor forma de apoyar el crecimiento de las redes de producción de los participantes actuales y su expansión a otros nuevos.
Descargo de responsabilidad: las opiniones expresadas aquí son las del autor y no necesariamente representan las de las instituciones con las que está afiliado. Este artículo se publicó por primera vez en VoxEU.org. Puede consultar la versión original, incluidas las referencias, aquí.
Autor: Jayant Menon es economista jefe de la Oficina de Integración Económica Regional del Banco Asiático de Desarrollo
Imagen: un trabajador pasa en bicicleta junto a contenedores en un puerto de Asia. REUTERS/Aly Song (CHINA)
