Las estimaciones del producto potencial siguen revisándose a la baja, lo que recuerda a los responsables de políticas el riesgo de una «nueva mediocridad»: un crecimiento bajo durante mucho tiempo (FMI 2015a). Pero ¿cómo pueden los responsables de políticas evitar que la «nueva mediocridad» se convierta en la «nueva realidad»? Con poco margen restante en el ámbito de la política monetaria, ¿puede la política fiscal elevar el crecimiento potencial? Se ha producido un intenso debate sobre la eficacia de la política fiscal como herramienta anticíclica, pero hay pocas pruebas sobre cómo puede la política fiscal respaldar el crecimiento a medio y largo plazo. Un estudio reciente del FMI intenta colmar esa laguna (FMI 2015b).
A partir de diversos estudios de países y de la perspectiva única del Fondo, adquirida mediante el asesoramiento directo sobre reformas fiscales a una amplia membresía, esta columna presenta pruebas desde distintos ángulos de que la política fiscal puede ayudar a las economías de todo el mundo a escapar de la nueva mediocridad. Estos son nuestros cuatro hallazgos principales:
Las reformas fiscales pueden impulsar el crecimiento a medio y largo plazo;
No todas las reformas fiscales generan el mismo dividendo de crecimiento;
Las reformas fiscales exitosas suelen formar parte de paquetes de reformas más amplios; y
Las reformas fiscales bien diseñadas pueden equilibrar las consideraciones de crecimiento y equidad (Clements et al. 2014, Ostry et al. 2014).
El dividendo de crecimiento de las reformas fiscales puede ser considerable
Aunque es difícil separar el impacto de las reformas fiscales del de otros factores, encontramos pruebas sólidas de que el dividendo de crecimiento a medio y largo plazo de las reformas fiscales es mayor de lo que se creía. Al utilizar el método de control sintético (SCM) para evaluar el impacto de las reformas fiscales en el crecimiento, los estudios de países muestran un aumento significativo del crecimiento promedio durante los diez años posteriores a los episodios de reforma fiscal (Figura 1A).1 En las economías avanzadas, el crecimiento per cápita en el período posterior a la reforma es aproximadamente ¾ puntos porcentuales superior al contrafactual. En las economías en desarrollo, el dividendo de crecimiento alcanza un promedio de casi 2½ puntos porcentuales. Una pregunta importante es si la política fiscal impulsa el crecimiento mediante la acumulación de factores o la productividad total de los factores. La importancia relativa de estos canales varía entre los grupos de ingresos. Mientras que las economías avanzadas registraron contribuciones relativamente equilibradas, en los mercados emergentes y los países de ingreso bajo (PIB), la acumulación de capital fue la principal fuente de crecimiento (Figura 1B).
Figura 1. Posibles dividendos de crecimiento de las reformas fiscales: pruebas de estudios de países
Fuente: cálculos del personal del FMI.
1/ Promedios de 5 años para Alemania y Polonia.
2/ Chile (1) se refiere al primer episodio de reforma (1974); Chile (2), al segundo episodio de reforma (1983); Australia (1), al primer episodio de reforma (1985); y Australia (2), al segundo episodio de reforma (1998).
No todas las reformas fiscales son iguales
Tras analizar 146 episodios de aceleración del crecimiento en 112 países, constatamos que las reformas de ingresos suelen ir seguidas de una aceleración del crecimiento en los mercados emergentes y los países de ingreso bajo, mientras que las reformas del gasto ofrecen mejores perspectivas en las economías avanzadas.2 Esto refleja la necesidad de racionalizar el gasto en las economías avanzadas y movilizar ingresos para financiar el desarrollo en los mercados emergentes y los países de ingreso bajo. Además, la probabilidad de una aceleración del crecimiento depende del instrumento fiscal (Figura 2).
Figura 2. Posibles dividendos de crecimiento de las reformas fiscales: pruebas de episodios de aceleración del crecimiento
Fuente: cálculos del personal del FMI.
Las reformas fiscales exitosas suelen formar parte de paquetes de reformas más amplios
Las reformas fiscales exitosas aprovechan las complementariedades entre políticas para maximizar el impacto en el crecimiento y suelen ir acompañadas de reformas estructurales de apoyo:
Complementariedades de la política fiscal;
En todos los países estudiados, las medidas fiscales se refuerzan mutuamente. Por ejemplo, en los Países Bajos, Irlanda y Alemania, se reforzaron los incentivos al trabajo mediante la reducción de las prestaciones y los impuestos sobre la renta. Otros países redujeron simultáneamente los impuestos sobre la renta de las empresas y de las personas y el gasto corriente para estimular la inversión privada y el empleo (Polonia, Australia, Irlanda, los Países Bajos, Chile y Malasia). En Tanzania, la ampliación de la inversión pública estuvo precedida por mejoras en la gestión financiera pública. Nuestro análisis de los episodios de aceleración del crecimiento confirma los posibles beneficios de las complementariedades entre políticas; la probabilidad de una aceleración del crecimiento es mayor cuando las reformas del gasto y de los ingresos se combinan cuidadosamente para aprovechar las sinergias y complementariedades.
Reformas estructurales de apoyo en otros ámbitos;
Las reformas estructurales más amplias pueden ayudar a impulsar el crecimiento a medio y largo plazo y amplificar el impacto de las reformas fiscales. En la mayoría de los estudios de países, las reformas fiscales estuvieron acompañadas de otras reformas estructurales. Para impulsar el empleo, los países combinaron el fortalecimiento de los incentivos al trabajo con reformas del mercado laboral destinadas a facilitar la creación de empleo, como la simplificación de los procedimientos de contratación y despido, los cambios en la negociación salarial y los recortes del salario mínimo (Países Bajos, Irlanda y Alemania). En otros casos, la consolidación fiscal para crear margen para reducir los impuestos corporativos se llevó a cabo al mismo tiempo que la desregulación económica y la privatización (los Países Bajos, Malasia y Chile). En Tanzania, la apertura de la economía, incluso mediante la liberalización del comercio, ayudó a mejorar la eficacia de las reformas fiscales y a crear un entorno favorable al desarrollo del sector privado.
Las reformas fiscales bien diseñadas pueden equilibrar las disyuntivas entre crecimiento y equidad
Algunas reformas que aumentan la eficiencia tienen consecuencias distributivas adversas. Por ejemplo, un cambio de impuestos directos a indirectos, cuyo objetivo sea reducir las distorsiones y promover el crecimiento, puede reducir la progresividad del sistema tributario y aumentar la desigualdad. Una reducción de las transferencias sociales —para fomentar la participación laboral— también podría perjudicar la equidad. En los estudios de países, la desigualdad aumentó especialmente cuando los recortes del gasto corriente implicaron reducciones de las prestaciones sociales (Figura 3). En Australia, la desigualdad de ingresos se amplió en parte porque las reformas de la década de 1980 aumentaron la dispersión salarial y la introducción del GST a principios de la década de 2000 redujo la progresividad del sistema tributario (Singh et al. 1998, Greenville et al. 2013).
Los paquetes de reforma fiscal diseñados adecuadamente pueden servir tanto a los objetivos de crecimiento como a los de equidad.[3] Por ejemplo, si los ingresos obtenidos de una reforma tributaria regresiva, pero favorable al crecimiento, se utilizan para financiar un mayor gasto en salud y educación, el resultado global podría ser un mayor crecimiento y una menor desigualdad (Clements et al. 2014). Tras el primer episodio de reforma de Irlanda, a finales de la década de 1980, la desigualdad de ingresos no aumentó significativamente pese a una fuerte reducción del gasto público. Esto refleja la composición del ajuste fiscal —en concreto, el hecho de que los recortes salariales en el sector público y las transferencias no focalizadas resultaron progresivos— y el marcado aumento del empleo tras las reformas (Bastagli et al. 2012).
En Malasia, se protegió el gasto destinado a reducir la desigualdad étnica cuando, durante la segunda mitad de la década de 1980, se aplicó un recorte del 10% del PIB al gasto primario. Entre las medidas que contribuyeron a reducir la desigualdad y la pobreza figuraban la prestación pública de servicios de salud y educación, especialmente en las zonas rurales; un sistema de transferencias focalizadas; y la educación y la formación técnica para facilitar el paso de la agricultura a actividades de mayor valor añadido.
Figura 3. El diseño de las reformas importa: pueden evitarse las disyuntivas entre equidad y eficiencia
Fuente: cálculos del personal del FMI, SWIID 5.0.
1/ Se refiere al coeficiente de Gini después de impuestos y transferencias.
Conclusión
La política fiscal puede impulsar el crecimiento a medio y largo plazo en ¾ de punto porcentual en las economías avanzadas y aún más en las economías en desarrollo. Sin embargo, la combinación concreta de medidas de política dependerá de las condiciones, capacidades y preferencias propias de cada país. El diseño es importante para el éxito y la durabilidad de las reformas fiscales. Estas deben ser coherentes internamente y complementarse con reformas estructurales pertinentes. Las disyuntivas entre crecimiento y equidad pueden gestionarse mediante un buen diseño y el diálogo social.
Referencias
Bastagli, F, D Coady y S Gupta (2012), «Desigualdad de ingresos y política fiscal», IMF Staff Discussion Note SDN/12/08.
Clements, B, D Coady, R de Mooij y S Gupta (2014), «Tributación, gasto y desigualdad: ¿qué se debe hacer?», VoxEU.org, 15 de abril.
Greenville, J, C Pobke y N Rogers (2013), «Tendencias en la distribución del ingreso en Australia», documento de trabajo del personal de la Comisión de Productividad (Canberra).
FMI (2015a), «Lagarde: impedir que la “nueva mediocridad” se convierta en la “nueva realidad”», IMF Survey Magazine, abril.
FMI (2015b), «Política fiscal y crecimiento a largo plazo», documento de políticas, enero.
Ostry, J D, A Berg y C G Tsangarides (2014), «Redistribución, desigualdad y crecimiento sostenible: reconsideración de las pruebas», VoxEU.org, 6 de marzo.
Singh, A, J Felman, R Brooks y T Callen (1998), Australia: beneficiarse de las reformas económicas, Washington: Fondo Monetario Internacional.
Notas al pie
1 Los estudios de países abarcan nueve países: Australia, Chile, Alemania, Irlanda, Malasia, los Países Bajos, Polonia, Tanzania y Uganda.
2 La aceleración del crecimiento se define como un aumento duradero de al menos 1 punto porcentual en el crecimiento promedio de cinco años.
3 Ostryet et al. (2014) sostienen que, en promedio, la redistribución fiscal no tiene consecuencias negativas directas claras para el crecimiento y, por tanto, puede promover indirectamente un crecimiento sostenible.
Este artículo se publica en colaboración con Vox EU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Bernardin Akitoby es jefe de la División de Operaciones Fiscales II (Europa, Asia y el Pacífico, África francófona y lusófona) del Departamento de Asuntos Fiscales del FMI. Sanjeev Gupta es subdirector del Departamento de Asuntos Fiscales del FMI. Abdelhak Senhadji es director adjunto del Departamento de Asuntos Fiscales del FMI.
Imagen: Trabajadores realizan labores en un paso elevado en construcción en la ciudad de Hyderabad, en el sur de la India. REUTERS/Krishnendu Halder
