La situación reciente de la política mundial ha llevado a académicos, comentaristas y analistas a reflexionar con pesimismo sobre la desaparición del «orden mundial basado en normas». Algunos indicios se observan en la actitud de la política «Estados Unidos primero» del presidente Trump, la gestión europea de su crisis de refugiados y la impunidad con la que se violan fronteras soberanas en Ucrania y otros lugares. Pero, a medida que se erosiona el respeto por las normas, puede estar materializándose en su lugar una nueva forma de estructurar las relaciones internacionales. Bienvenidos al «orden basado en acuerdos».
Los acuerdos siempre han desempeñado un papel en las relaciones internacionales. Sin embargo, hay una diferencia entre los acuerdos que complementan las normas y los que las socavan. Cada vez hay más pruebas de que los acuerdos que se están cerrando hoy pertenecen más a esta última categoría. Pero ¿por qué ocurre esto y cuál podría ser el resultado?
Ascenso y caída del orden basado en normas
Este orden basado en normas (OBN, para abreviar) existe en dos niveles. En el plano abstracto, quienes tienen poder para crear o deshacer un orden comparten la premisa de que la forma más justa y eficiente de evitar o resolver disputas costosas consiste en seguir un conjunto de normas acordadas de antemano. Es un acto de interés propio. Como los conjuntos de normas hacen que las acciones sean más previsibles, pueden reducir el riesgo y permitir una asignación más eficiente de recursos a un plan o una política que cabe esperar que dé resultados. En el plano práctico, las normas existen en forma institucional, como los artículos de la Carta de las Naciones Unidas, que rigen las normas entre Estados soberanos, o las normas de la Organización Mundial del Comercio, que proporcionan el marco que sustenta el libre comercio. Un ejemplo más reciente es la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS).
Para que un OBN funcione correctamente en el contexto de la geopolítica, deben cumplirse dos condiciones:
Las normas deben ser acordadas por la mayoría de las partes interesadas, si no por todas. Como mínimo, el conjunto de normas debe contar con el consentimiento de quienes tienen suficiente poder como para creer que podrían infringirlas y salir impunes.
Las normas deben vigilarse y, en situaciones extremas, hacerse cumplir. Para ello, los miembros de la comunidad que las respeta deben invertir recursos y desarrollar la capacidad de desempeñar una función de vigilancia que disuada de las infracciones o les imponga un costo. La prueba de ello se observa en precedentes históricos de OBN regionales o mundiales en los que uno o varios Estados poderosos estaban dispuestos y eran capaces de ejercer esa función de vigilancia. El Imperio romano mantuvo las normas en Europa durante unos cientos de años. El Imperio británico desempeñó esa función en ciertos aspectos (por ejemplo, el comercio marítimo y la lucha contra la esclavitud) a escala mundial hasta la Primera Guerra Mundial. El período entre 1919 y el estallido de la Segunda Guerra Mundial mostró qué ocurre cuando se delega la función del Estado nación o imperio poderoso en una institución sin capacidad para hacer cumplir las normas, en este caso, la Sociedad de Naciones. Sin el respaldo del poder y la riqueza de la potencia mundial de la época (Estados Unidos), la Sociedad no logró mantener el orden.
Después de la Segunda Guerra Mundial, los Estados Unidos de América asumieron deliberadamente ese papel, con la ayuda de nuevas innovaciones como las instituciones de Bretton Woods y la Carta de las Naciones Unidas. La ONU encarnó un conjunto de normas que ofrecía a los Estados más poderosos la garantía de que sus intereses estarían protegidos mediante la pertenencia permanente al Consejo de Seguridad de la ONU, con poder de veto sobre las medidas para hacer cumplir las normas. Este orden coexistió con la competencia entre superpotencias hasta 1989 y, en las décadas siguientes, Estados Unidos siguió viéndose como el policía mundial o la «nación indispensable». El orden basado en normas parecía funcionar tan bien que casi podía darse por sentado.
Sin embargo, el efecto de «aplanamiento» económico de la globalización ha provocado dos grandes cambios que socavan las condiciones fundamentales para sostener el OBN. En primer lugar, una enorme transferencia de poder económico ha reducido el predominio relativo de Estados Unidos y Europa y ha fortalecido a actores no occidentales como China, lo que ha dado lugar a un panorama de poder más multipolar. Ha aumentado el número de potencias que tienen voz en la elaboración de normas, así como la diversidad de sus intereses.
En relación con este cambio, Estados Unidos se ha mostrado menos dispuesto y quizá también menos capaz de desempeñar el papel de policía mundial. Parte de ello se debe al fracaso que se percibe en las políticas aplicadas después del 11 de septiembre de 2001 en Irak, Afganistán y Libia, que ha generado escepticismo entre la opinión pública occidental respecto de las intervenciones militares. Además, el hecho de que Occidente invadiera Kosovo e Irak sin el aval de la ONU llevó a otras partes interesadas, como China y Rusia, a sentir que ya no se tenían en cuenta sus intereses.
El alejamiento de Estados Unidos del papel de policía mundial se hizo evidente en el enfoque del presidente Obama de «liderar desde atrás». Sin embargo, el presidente Trump hizo campaña contra el «idealismo» de la política exterior de Obama y, en su discurso de investidura, dijo: «Durante muchas décadas, hemos enriquecido a la industria extranjera a costa de la industria estadounidense; hemos subvencionado a los ejércitos de otros países mientras permitíamos el lamentable debilitamiento del nuestro; hemos defendido las fronteras de otras naciones mientras nos negábamos a defender las nuestras; y hemos gastado billones de dólares en el extranjero mientras las infraestructuras de Estados Unidos se deterioraban y caían en el abandono (…) Pero eso pertenece al pasado. Ahora solo miramos hacia el futuro. A partir de hoy, Estados Unidos será lo primero». Declaraciones posteriores sobre políticas indican que esto significaba reformular las relaciones de alianza y los acuerdos comerciales para obtener un acuerdo más favorable para Estados Unidos.
Los siguientes incidentes pueden considerarse indicios de los contornos de un «orden basado en acuerdos» (OBA) emergente. En primer lugar, durante la presidencia de Obama, la ONU respondió al incumplimiento por parte de Irán de las condiciones del tratado de no proliferación. Pero, en vez de actuar para hacerlas cumplir —como exigen las «normas»—, se llegó a un acuerdo con Teherán por el que se levantaron las sanciones a cambio de varias medidas para detener el programa de armas nucleares del país.
En segundo lugar, cuando el presidente Trump asumió el cargo, tomó el eterno quebradero de cabeza de Washington —el gasto insuficiente de los aliados europeos de la OTAN en defensa— y lo planteó en el contexto de la balanza comercial entre Estados Unidos y Europa o entre Estados Unidos y Alemania. El 30 de mayo de 2017, tuiteó: «Tenemos un DÉFICIT comercial ENORME con Alemania, y además pagan MUCHO MENOS de lo que deberían para la OTAN y el gasto militar. Muy malo para EE. UU. Esto cambiará». ¿Estaba utilizando el comercio como palanca para que los europeos compartieran la carga de la defensa aliada, o amenazaba con abandonar la defensa europea para obtener ventaja en materia comercial? Quizá ambas cosas, pero lo importante es que una relación geopolítica anclada en tratados (la Carta de la OTAN y la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión, o TTIP) ahora se aborda como un acuerdo.
Algo parecido ocurre en Asia. El desafío de la proliferación nuclear de Corea del Norte no se afronta simplemente apelando al Tratado de No Proliferación Nuclear o confiando en las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU, sino estructurando un acuerdo. Aunque China ha estado «estafando» a Estados Unidos en materia comercial, el presidente Trump ha dicho: «si China nos ayuda (con Corea del Norte), cambiaré mucho de opinión sobre el comercio».
El actual presidente de Estados Unidos escribió El arte de la negociación, pero sería un error considerar que este fenómeno pertenece exclusivamente a la política exterior estadounidense. Además de todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU, Alemania y la UE fueron partes del «acuerdo» con Irán, que tuvo que defenderse frente a una acusación de que iba acompañado de acuerdos paralelos secretos.
De hecho, los europeos, tan fervientes defensores del orden basado en normas, parecen igualmente dispuestos a pasarlas por alto cuando se les ofrece un buen acuerdo. En el caso de las normas de la eurozona sobre déficit y endeudamiento, las deficiencias de la política fiscal francesa y el endeudamiento griego se resolvieron mediante un acuerdo, en lugar de hacer cumplir las normas de la eurozona. Del mismo modo, el proceso del Brexit ha girado por completo en torno a lograr un acuerdo, en vez de apoyarse en un marco común de normas.
El ejemplo más claro es la migración, donde la Convención de la ONU sobre los Refugiados, que «define los derechos de las personas desplazadas, así como las obligaciones legales de los Estados de protegerlas», se ha dejado de lado en favor de un acuerdo con Turquía. Como señala un informe de Amnistía Internacional : «Los dirigentes europeos se habían reunido en Bruselas y, haciendo caso omiso de sus obligaciones internacionales, habían acordado que toda persona que llegara de forma irregular a las islas griegas —incluidas las personas solicitantes de asilo— debía ser devuelta a Turquía». Más recientemente, el presidente del Parlamento Europeo, Antonio Tajani, recomendó ampliar este enfoque a África: «Europa dio a Turquía 6.000 millones de euros para cerrar la ruta de los Balcanes. Ahora es el momento de hacer lo mismo con Libia».
Los acuerdos no son nada nuevo, por supuesto, y siempre se llega a cierto grado de acuerdos al redactar normas e interpretarlas. Tampoco es que las normas hayan dejado de importar, sino que parece haber cada vez más casos en los que se prefiere un acuerdo a un conjunto de normas para estructurar un convenio internacional.
El arte de la negociación
¿Qué diferencia al OBA del OBN?
1. El OBA hace que las relaciones internacionales sean más limitadas, bilaterales y transaccionales. Si se quiere estructurar acuerdos con un gran número de socios, los conjuntos de normas son más eficientes que los acuerdos, que exigirían muchas negociaciones paralelas en las que cada parte tendría que sentir que recibe un trato más o menos generoso. Una consecuencia es que un conjunto de normas tiene más probabilidades de abarcar múltiples cuestiones, lo que puede propiciar el intercambio de concesiones. A menudo, un acuerdo multilateral amplio basado en normas va acompañado del deseo de crear una comunidad y, por tanto, los conjuntos de normas en cuestión suelen combinar valores e intereses (por ejemplo, el Tratado de la UE). Los acuerdos son más apropiados para estructurar relaciones transaccionales entre dos o tres socios. Por tanto, el OBA es más bilateral y se define en torno a una sola cuestión de la relación o a un intercambio de concesiones en un par de ámbitos.
2. El OBA es más frágil. Las normas implican sanciones para quienes las infringen y suelen incluir mecanismos para supervisar su cumplimiento y vigilar las infracciones. Pero, cuando una relación se establece mediante un acuerdo, es más probable que el incumplimiento lleve a una de las partes a retirarse sin más. Otra razón de esta fragilidad es que es más probable que los acuerdos se basen en cumplir lo pactado en un plazo breve. En un orden basado en normas, el incumplimiento puede prolongarse mediante arbitrajes y disputas sobre los métodos de verificación. Cuando el conjunto de normas es complejo o multilateral, puede requerirse el consenso de la comunidad que las acepta antes de sancionar o excluir al infractor. Pero en un OBA puro, el incumplimiento se hace evidente rápidamente y probablemente provoque el derrumbe del acuerdo. Por estas razones, el OBA es más frágil que el OBN vinculante.
3. El OBA es menos transparente y menos sujeto a rendición de cuentas. El farol y el engaño son elementos clásicos de la negociación. La importancia del engaño en el OBA lo hace más secreto que el OBN, que debe ser lo bastante transparente para permitir el funcionamiento de los mecanismos de supervisión y aplicación. El acuerdo Sykes-Picot de 1916 y el protocolo secreto del pacto Molotov-Ribbentrop de 1939 entre la URSS y la Alemania nazi son dos ejemplos célebres de acuerdos alcanzados a espaldas de todos. Aunque la Sociedad de Naciones y la Carta de las Naciones Unidas prohibieron esta práctica, por su naturaleza es difícil impedir estos acuerdos. Es más fácil llevar a cabo acuerdos con cláusulas secretas en sistemas autoritarios, donde los dirigentes están menos sujetos al escrutinio de mecanismos políticos o de medios de comunicación libres. Sin embargo, el valor del engaño en el OBA puede plantear desafíos para los sistemas democráticos.
4. El OBA está más directamente determinado por las dinámicas de poder. El capítulo 5 de El arte de la negociación se titula «Usa tu ventaja». Es un recordatorio de que el poder es un elemento importante en la negociación. A diferencia de los conjuntos de normas, donde las ventajas derivadas del poder se ven limitadas por la necesidad de ajustarse a un conjunto más amplio de quienes respetan unas normas comunes, o por la intervención de una institución tercera (un defensor del pueblo, una secretaría o un tribunal), el OBA está más directamente determinado por los desequilibrios de poder.
¿Y qué?
Si está surgiendo un OBA, ¿qué nos dice eso sobre el carácter de la política mundial actual?
En primer lugar, significa que el mundo podría encaminarse hacia un período más volátil, en el que las relaciones internacionales serán más dinámicas y menos previsibles, y las relaciones, más frágiles.
En segundo lugar, el estilo transaccional de un OBA dificulta promover cuestiones como los derechos humanos incluyéndolas en conjuntos de normas que tratan fundamentalmente de otra cosa, como las relaciones comerciales o la defensa mutua. El auge del estilo transaccional refleja un mundo menos interesado en construir comunidades transnacionales.
En tercer lugar, un OBA puede afianzar o profundizar la desigualdad entre los Estados nación, porque los acuerdos permiten a las partes más poderosas explotar a una contraparte más débil.
En cierto modo, el OBA podría derrumbarse por las mismas debilidades que, hace tantos años, llevaron a las naciones a comprometerse con el sistema de normas internacionales, tribunales e instituciones garantes que hoy conocemos. De todos los factores anteriores, su talón de Aquiles podría ser la necesidad de cumplir lo pactado. Recordemos que una de las máximas de El arte de la negociación de Donald Trump consiste en cumplir siempre lo prometido: «No se puede engañar a la gente, al menos no por mucho tiempo. Se puede crear entusiasmo, hacer una promoción maravillosa, conseguir todo tipo de cobertura mediática y añadir un poco de hipérbole. Pero, si no se cumple lo prometido, la gente acabará dándose cuenta».
La menor confianza en las alianzas y las estructuras multilaterales para mantener el orden obliga a todos los actores del sistema internacional a considerar un enfoque de seguridad de «sálvese quien pueda», lo que se traduce en la necesidad de destinar más recursos a la propia defensa. Esto supone desviar recursos del gasto social o de medidas políticas diseñadas para hacer frente a otros desafíos, como la adaptación al cambio climático o el impacto de la Cuarta Revolución Industrial. El costo de oportunidad es considerable.
¿Cuál es la alternativa?
Evitar la volatilidad, la naturaleza transaccional fría y la explotación propias del OBA exige reconocer que las normas sí dan resultados, pero a un costo. Hay que invertir esfuerzos tanto en mantener los conjuntos de normas existentes que reflejan intereses comunes como en negociar otros nuevos cuando sea necesario. Deben dedicarse recursos y voluntad política a aplicarlos con justicia. A largo plazo, quizá descubramos que, después de todo, las normas son el mejor acuerdo.
