La industria manufacturera vuelve a ocupar un lugar destacado en la agenda empresarial de Europa. El anterior comisario de Industria de la Unión Europea, Antonio Tajani —a quien sustituyó recientemente Elżbieta Bieńkowska—, se fijó el objetivo de aumentar la participación de la industria manufacturera en el PIB del poco más del 15% registrado en 2012 al 20% para 2020. Pero, para que los Estados miembros alcancen este objetivo, será necesario replantear los enfoques actuales de la política en la UE. Toda política industrial moderna debe ir más allá de elegir ganadores.
Los gobiernos de la UE tienen estrategias diferentes y, a menudo, contradictorias para sus respectivos sectores manufactureros. Alemania se centra en crear un marco competitivo que permita que surjan «campeones ocultos» y se conviertan en líderes mundiales. Francia, en cambio, quiere crear campeones nacionales seleccionando sectores específicos para brindarles apoyo especial; recientemente, su gobierno describió sus planes de adquirir una participación en el fabricante de automóviles Peugeot como un acto de «patriotismo industrial».
Sin embargo, la experiencia pasada sugiere que el enfoque francés no acabará bien. Como señaló un informe de 2004 de la Comisión de Monopolios de Alemania: «El entusiasmo francés por las declaraciones sobre política industrial y la admiración de los medios por el activismo de los ministros responsables son totalmente desproporcionados con respecto al éxito de esta política».
Aun así, los gobiernos de la UE, pese a haber privatizado partes considerables de la industria desde la década de 1980, siguen viendo con buenos ojos sus políticas industriales; la producción del Airbus es un ejemplo de ello. El apoyo industrial suele justificarse con el argumento de que los monopolios y duopolios del sector privado distorsionan los mercados; sin embargo, tras expulsar a McDonnell-Douglas del mercado, Airbus y Boeing dejaron inalterada la estructura del mercado mundial.
Podría sostenerse que, al menos, los campeones nacionales repatrian las rentas monopólicas; pero, una vez más, como señaló la Comisión de Monopolios de Alemania, Airbus «solo podría considerarse una historia de éxito si las ganancias obtenidas acabaran haciendo que los subsidios parecieran una inversión rentable». Es poco probable que eso ocurra pronto.
Esta experiencia podría subrayar la importancia de limitar la intervención estatal en los mercados al grado mínimo necesario. Sin embargo, dos acontecimientos derivados de la crisis financiera y económica mundial de 2008-2009 han puesto en tela de juicio el pensamiento basado en el mercado en la UE. En primer lugar, los estudios muestran que los ingresos per cápita de la UE, que habían convergido durante las seis décadas anteriores, ahora divergen. Hay que hacer algo para revertir esa tendencia. En segundo lugar, ha disminuido la disposición de los responsables políticos de todo el mundo a acordar normas de competencia uniformes; de hecho, algunos gobiernos —quizá porque creen que ahora deben valerse por sí mismos— incluso están utilizando la política de competencia como instrumento de política industrial.
Además, tras la crisis financiera, los propios responsables políticos de la UE han hecho caso omiso de normas cuyo propósito era restringir la intervención estatal. Y lo hicieron con cierto éxito. Por ejemplo, las subvenciones que incentivaban a los propietarios de automóviles a entregar sus modelos antiguos impulsaron la industria automotriz, mientras que la introducción de una prestación por jornada reducida complementó los salarios y permitió que las empresas en dificultades evitaran despedir empleados.
Al mismo tiempo, a veces se requiere un respaldo gubernamental continuo. Pensemos, por ejemplo, en la relación entre un centro nacional de aviación y la aerolínea de bandera de un país. El aeropuerto de Fráncfort, aunque es de propiedad privada y desarrolla sus propias actividades comerciales internacionales, también es una parte esencial de la infraestructura pública de Alemania. Tampoco puede separarse su potencial comercial del éxito de la aerolínea nacional, ni viceversa. Esto exige cierto grado de participación estatal. Los gobiernos y las aerolíneas de bandera de Oriente Medio no se disculpan por distorsionar la competencia con el fin de establecer centros de conexión aérea que garanticen conexiones directas vitales con el país.
Podrían plantearse cuestiones similares respecto de la infraestructura financiera de un país. El riesgo excesivo asumido por muchos bancos «demasiado grandes para quebrar» en los años previos a la crisis de 2008 provocó, con razón, airadas demandas de reforma. Pero legisladores y reguladores también han reconocido la importancia estratégica de contar con instituciones financieras sólidas y arraigadas en el país. La recapitalización obligatoria de los grandes bancos estadounidenses en el marco del Programa de Alivio de Activos en Problemas, por ejemplo, resultó ser la piedra angular de su nueva fortaleza. Pese a la resistencia popular a gastar dinero público de esta manera, nada se ganaría si la industria local perdiera su infraestructura de financiación.
Pero, aunque a menudo esté justificada la intervención estatal oportuna o estratégica, esto no debería orientar la política industrial europea hacia la nacionalización o el proteccionismo. La industria europea no puede ignorar los enormes beneficios de un mercado global abierto. Aunque la proporción de bienes intermedios importados en las exportaciones manufactureras alemanas ha aumentado de alrededor del 19% al 30% desde 1995, la globalización de las cadenas de valor durante este período ha mejorado la competitividad y ha incrementado considerablemente el valor de la producción manufacturera.
Más importante aún, la industria manufacturera no solo influye en la estructura de las cadenas de valor, sino que también genera un valor significativo en el sector de los servicios. En este caso, los insumos combinados contribuyen hasta un 8,5% al producto nacional, frente a solo un 2% en otras economías desarrolladas y a cero en Asia Oriental. Y este potencial está lejos de agotarse.
La vía para el sector manufacturero de Europa podría consistir en profundizar la integración de los servicios en la industria manufacturera, crear redes de conocimiento más amplias e impulsar la innovación. Los responsables políticos de Europa pueden apoyar este proceso fomentando distintas formas de cooperación empresarial y abriendo oportunidades de inversión mediante redes de infraestructura paneuropeas y una mayor cooperación científica.
En ese caso, el apoyo a los campeones nacionales podría retirarse legítimamente de la agenda.
Este artículo se publica en colaboración con Project Syndicate. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Michael Hüther es director del Instituto de Investigación Económica de Colonia.
Imagen: Mitsos Dan, un trabajador de Albania, suelda piezas de maquinaria agrícola en una fábrica de Atenas, el 3 de febrero de 2015. REUTERS.
