La necesidad mundial de infraestructuras es considerable, en particular en los mercados emergentes. Según las estimaciones consensuadas que van desde la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) hasta el Boston Consulting Group y el Grupo Banco Mundial, la inversión anual estimada que necesita la infraestructura a nivel mundial asciende a unos 3,7 billones de dólares estadounidenses, de los cuales solo unos 2,7 billones de dólares se cubren actualmente con carácter anual.
Esta tan debatida «brecha de infraestructura» es grande y se está ampliando. Incluso si mejoran las condiciones fiscales de las economías desarrolladas y emergentes, es poco probable que la necesidad generada por la brecha de financiación de infraestructuras pueda cubrirse únicamente con fuentes públicas. Ello genera la expectativa de que deban movilizarse capital privado y tarifas de usuario para cubrir estas brechas.
Pero se trata de un problema totalmente previsible y, durante muchos años, la comunidad internacional ha realizado esfuerzos para prestar asistencia en la creación de capacidad para las asociaciones público-privadas (APP) en los mercados emergentes. Encontrar formas de aprovechar la inversión del sector privado mediante políticas públicas sólidas, coherentes y sostenidas debería ser un punto central para los gobiernos de todo el mundo. Las instituciones financieras internacionales (IFI), dadas sus relaciones únicas con los gobiernos de los mercados emergentes, pueden desempeñar y desempeñan un papel importante. La comunidad de profesionales de los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) está escuchando; los BMD son socios dispuestos y capaces.
Por supuesto, enunciar esa idea es una cosa; ponerla en práctica es otra. Estas son ocho maneras en las que, juntos, podemos pasar de lo teórico a lo real y alcanzar nuestros objetivos en materia de infraestructura.
1. Dado que los proyectos de APP suelen ser políticamente sensibles, debemos gestionar los riesgos políticos durante todo el ciclo de vida de la APP. Las APP son una forma de externalizar la financiación, la explotación y los sistemas de tarifas de usuario de la infraestructura pública, por lo que los aspectos políticos de considerar y permitir la participación del sector privado son cruciales. Sabemos que existe un desajuste fundamental de calendario entre los ciclos electorales típicos y la naturaleza a largo plazo de los proyectos de APP de infraestructura. Los cambios de gobierno tras las elecciones pueden estar a menudo asociados con cambios de actitud hacia las APP. Todos lo hemos visto antes. Por ello, la voluntad política sólida y su continuidad son un factor importante para el éxito de los proyectos de APP. Debemos prestar verdadera atención a esta cuestión al preparar y ejecutar las APP, y prever la gestión del riesgo político y del riesgo de renegociación es imprescindible. Gestionar los riesgos políticos mediante metodologías sólidas de relación calidad-precio es una forma de frenar los ataques puramente políticos contra las APP durante y después de la adjudicación de la licitación.
2. Fuera o dentro del presupuesto, las APP siguen necesitando un respaldo público sólido y a largo plazo. Sabemos que los gobiernos a veces recurren a las APP para contrarrestar las restricciones fiscales, tratándolas como «fuera de balance». Cualquiera que sea la razón para implementar una APP, el proyecto debe ofrecer relación calidad-precio a lo largo de todo el ciclo de vida frente a la alternativa de contratación pública. Independientemente de la convención contable que se adopte, los gobiernos deben prestar mucha atención a los beneficios de eficiencia que se derivan de fijar proyectos de APP a largo plazo. Esto lo sabemos: los gobiernos deben tener la capacidad de atender tales obligaciones, y el dinero para sostener una APP debe ser seguro, creíble y duradero. Esto me lleva a mi tercer punto…
3. La credibilidad de las fuentes de financiación subyacentes de las APP es crucial. Tanto las tarifas de usuario como los pagos directos del gobierno presentan desafíos inherentes. Si bien existen muchos instrumentos para financiar los costes iniciales de inversión de los proyectos de infraestructura –financiación presupuestaria directa, préstamos a largo plazo, bonos, capital–, para la mayoría de los tipos de APP solo existen, en esencia, dos fuentes para financiar el coste total de la infraestructura: o bien el presupuesto mediante la imposición general, o bien directamente los usuarios del activo de infraestructura. A menos que existan recursos fiscales adecuados y/o la disposición a pagar de los usuarios finales que cubra el coste total del nuevo servicio, no es posible desarrollar proyectos bancables. A menudo se necesita alguna combinación de estas dos fuentes de financiación. Cuando no son viables tarifas de recuperación total de costes por restricciones de asequibilidad, es necesaria la financiación presupuestaria pública, que debe ser estable durante toda la vida del contrato de APP. Según la base de datos PPI del Banco Mundial, en 2013, el 78 por ciento de los nuevos proyectos de APP utilizó un mecanismo de pagos por disponibilidad; las estructuras de riesgo de demanda total representaron solo el cuatro por ciento. Por ello, la capacidad de pago del gobierno es imprescindible al diseñar las APP.
4. El sector privado tiene en cuenta el riesgo y la incertidumbre y, en consecuencia, incorporará estos factores en sus propios objetivos de tasa de rentabilidad para los proyectos. Al inicio de una APP, los inversores comparan el perfil riesgo-rendimiento de las APP de un país con el de inversiones alternativas en otro país y en otros sectores no APP en general. Si la comparación resulta desfavorable para la APP, el capital no fluirá. Por ello, es importante lograr el equilibrio adecuado entre riesgo y recompensa en la estructura del proyecto. Al mismo tiempo, todos podemos recordar la realidad de los últimos 20 años en las APP: si un proyecto está bien estructurado y cuenta con un respaldo público creíble, el dinero fluirá hacia ese proyecto.
Ahora, me gustaría abordar las cuestiones de estructuración.
5. No existe una fórmula única para todos los requisitos: los distintos tipos de estructuras de APP son adecuados en distintos momentos y para distintos sectores. La participación del sector privado puede darse en distintos niveles y dentro de distintas estructuras contractuales. Por ejemplo, en el sector del agua, las estructuras pueden incluir un contrato de gestión, un arrendamiento operativo y acuerdos completos de construcción-explotación-transferencia (BOT) de 30 años. El ejemplo de la empresa de agua de Ereván demuestra los beneficios de un enfoque gradual que adoptó el gobierno armenio para garantizar una transferencia de riesgo creciente al sector privado. Para empezar, Ereván comenzó con un contrato de gestión simple sin obligaciones de inversión por parte del socio privado. Tras una implementación exitosa (es decir, después de la finalización del plazo contractual inicial de cinco años), las autoridades pasaron a un acuerdo de arrendamiento respaldado por el BERD y el BEI en 2013. También muestra el papel vital de las IFI en las primeras etapas de la participación del sector privado, apoyando a las empresas públicas de servicios en países donde los gobiernos generalmente carecen de capacidad institucional para negociar por sí mismos con operadores privados.
Lo que implica el ejemplo anterior es la cuestión del fortalecimiento de la capacidad local.
6: Es necesario desarrollar la capacidad del sector privado local en las transacciones de APP. A largo plazo, es necesario ampliar la capacidad de los agentes locales de APP para ampliar la inversión en APP. El BERD ha observado buenos avances hacia este desarrollo de capacidad local en Europa Central y Turquía, por citar solo dos ejemplos. En los mercados emergentes, las IFI pueden ayudar a desarrollar proyectos de APP viables, tanto mediante el desarrollo de capacidades como combinando la financiación pública y comercial. Las IFI pueden desempeñar un papel de «intermediario honesto» para desarrollar asignaciones de riesgo razonables para sus países clientes. La transferencia de conocimientos es más probable que ocurra sobre el terreno cuando la asistencia técnica está bien estructurada. Pero seamos claros: las partes externas, como las IFI y sus consultores externos, no pueden sustituir de forma permanente la ausencia de capacidad local para planificar y ejecutar APP. Las nuevas Instalaciones de Preparación de Proyectos (PPF) creadas por las IFI pueden utilizarse para crear una cartera más amplia de proyectos bancables a corto y medio plazo, trabajando estrechamente con las contrapartes nacionales locales en los Centros de APP y/o en los ministerios sectoriales para desarrollar la capacidad nacional. Nuestro reto colectivo es encontrar formas de que los aprendizajes obtenidos al trabajar con nuestras PPF perduren.
Más allá de las cuestiones institucionales, es importante mencionar la innovación de productos.
7: La industria de las APP en los mercados emergentes necesita seguir desarrollando productos financieros para mejorar la solvencia crediticia de las APP. Muchos países de mercados emergentes no tienen una calificación soberana de grado de inversión, un hecho que hace que la mayoría de los proyectos sean difíciles de financiar para un amplio abanico de posibles inversores institucionales, que son opciones lógicas en un escenario de refinanciación e incluso, en algunos casos, para proyectos greenfield. En estas circunstancias, los mecanismos de mejora crediticia bien diseñados basados en el mercado son muy prometedores. Un posible beneficio de un mecanismo de mejora crediticia es atraer a inversores institucionales a largo plazo hacia mercados emergentes cuya calificación soberana se sitúa en el grado de inversión o cerca de él, pero cuyos proyectos de APP propuestos en esos mercados siguen estando, por ejemplo, una muesca por debajo del grado de inversión. Esto podría lograrse aplicando una capa de mejora crediticia de modo que el proyecto mejorado sea elevado, o efectivamente «recalificado», al grado de inversión. Esto es fundamental, ya que casi todos los fondos de pensiones y aseguradoras internacionales exigen que un proyecto tenga calificación de grado de inversión antes de que se les permita por ley invertir en él.
8: Compartir el gran acervo colectivo de conocimientos sobre las APP reunido a través de cientos de proyectos en todas las regiones del mundo es fundamental, y el nuevo PPP Knowledge Lab, creado con el apoyo de los BMD y que permite un verdadero aprendizaje interactivo entre pares, es una ventanilla única para cualquier persona que busque recursos sobre APP o explore los puntos anteriores. Podemos aprender unos de otros y de las APP que han tenido éxito, así como de aquellas que aún no han alcanzado sus objetivos. Estoy convencido de que, más allá de las enormes sumas de inversión para cerrar la brecha de infraestructura, lo que realmente sostendrá las tan esperadas ganancias en el crecimiento mundial será la difusión del conocimiento sobre infraestructura a nivel local en los mercados emergentes.
Como miembro activo de la comunidad más amplia de IFI, el BERD busca tender puentes —compartiendo nuestra experiencia con nuestros clientes en todo el mundo— y, de ese modo, garantizar un camino más fluido y seguro hacia una mayor calidad y cantidad de inversión en infraestructuras.
Este artículo se publicó originalmente en The World Bank’s Public-Private Partnerships Blog. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Thomas Maier es director gerente de Infraestructura del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo.
Imagen: Vista general del centro de Tianjin tomada desde el Tianjin World Financial Center, el 15 de abril de 2013. REUTERS/China Daily.
