Esta semana, el Congreso de Estados Unidos volvió a no aprobar una modesta asignación que habría reforzado la financiación del Fondo Monetario Internacional y otorgado a China y a otras economías emergentes una mayor responsabilidad en él. El apoyo al FMI puede parecer arcano, pero tiene importantes implicaciones para el papel global de Estados Unidos, y los indicios no son buenos.
De hecho, si alguna vez hubo un momento para que el Congreso aprobara el paquete de reforma del FMI, era este: la medida habría aumentado considerablemente la capacidad del FMI para apoyar a Ucrania, un objetivo estadounidense clave, a un costo mucho menor que la alternativa de una garantía crediticia bilateral de Estados Unidos.
La medida fallida implicaba únicamente una transferencia de compromisos previos de Estados Unidos desde una cuenta complementaria hacia la principal fuente de financiación del FMI, prácticamente sin costo para los contribuyentes. La aprobación del Congreso habría puesto en práctica un acuerdo, alcanzado en la Cumbre del G-20 de Seúl en 2010, para duplicar la capacidad de préstamo del Fondo.
Con arreglo al acuerdo, que la administración del presidente Barack Obama llevó adelante tras difíciles negociaciones, Estados Unidos seguiría siendo el mayor accionista individual del FMI, conservando su derecho de veto sobre las decisiones importantes. Pero, temiendo una reacción adversa, la administración Obama intentó obtener el respaldo del Congreso solo en el último momento y de la forma más discreta posible.
Hace unos años, Estados Unidos mostró una falta de compromiso similar con otra institución internacional dominada por ese país: el Banco Mundial. Tras la crisis financiera mundial, el Banco carecía de capital suficiente para aumentar sus préstamos por encima de los niveles anteriores a la crisis.
Pero a Estados Unidos no le interesaba especialmente un Banco Mundial más grande; en lugar de utilizar su considerable influencia —reflejada en su poder para designar al presidente del Banco— para crear una institución más sólida, capaz de responder a nuevas demandas, aceptó lo que terminó siendo una modesta recapitalización del Banco. De hecho, se rumorea que Estados Unidos y sus aliados europeos rechazaron varias ofertas discretas de grandes economías emergentes para aportar financiación adicional, posiblemente para evitar diluir su propio capital.
Esto contrasta marcadamente con la experiencia de dos grandes bancos multilaterales regionales: el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Africano de Desarrollo. Mientras que los países ricos poseen la mayor parte de las acciones del Banco Mundial, los países prestatarios tienen una ligera mayoría de las acciones (y de la presidencia) en los bancos regionales. Sus dirigentes presionaron con firmeza —y con éxito— para lograr aumentos sustanciales de capital.
El reciente fracaso de Estados Unidos en defender las instituciones financieras internacionales representa un cambio respecto de su enfoque durante la segunda mitad del siglo XX, cuando invirtió fuertemente en garantizar y mantener su eficacia. Los líderes estadounidenses entendían que estas instituciones permitían a Estados Unidos perseguir sus propias preferencias de política exterior e intereses comerciales en una economía mundial más abierta y estable.
El fin de la Guerra Fría debilitó la lógica de política exterior que sustentaba el respaldo de Estados Unidos, ya que la creciente globalización del comercio y la inversión hizo que el apoyo económico a los países en desarrollo pareciera menos necesario como forma de ampliar mercados. Además, los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 convirtieron a los actores no estatales y a los llamados Estados “fallidos”, con preocupantes conflictos sectarios y étnicos, en una nueva preocupación de seguridad. En esos contextos, Estados Unidos, con razón, no consideró prioritario el apoyo tradicional a la inversión del FMI y del Banco Mundial.
Por último, la crisis financiera mundial ejerció una presión considerable sobre la economía estadounidense, lo que intensificó la presión sobre los legisladores para aplicar políticas destinadas a impulsar el crecimiento del PIB interno y crear empleo. Con este fin, la Casa Blanca invierte un enorme esfuerzo y capital político en dos grandes acuerdos comerciales –la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión y la Trans-Pacific Partnership –pese a la oposición interna.
Pero, aunque los problemas económicos de Estados Unidos y su clima político hiperpolarizado han contribuido sin duda a la decisión de favorecer acuerdos comerciales controvertidos frente a las instituciones financieras internacionales que Estados Unidos creó y promovió, lo que realmente impulsa el cambio de política son transformaciones geopolíticas de fondo. En definitiva, un Estados Unidos internacionalmente debilitado se resiste a renunciar a su dominio de las instituciones globales, pero no está dispuesto a asumir los costos financieros y políticos asociados.
En cambio, el peso duradero del mercado estadounidense amplifica el poder de negociación de Estados Unidos en los acuerdos comerciales plurilaterales, que además sirven a sus intereses comerciales inmediatos. De hecho, estos acuerdos ofrecen la promesa de nuevos mercados de exportación, empleos “buenos” y normas que consolidan las ventajas competitivas estadounidenses. Al mismo tiempo, pueden ayudar a contener el poder económico y la influencia estratégica de China en Asia.
Como emisor de la principal moneda de reserva del mundo, Estados Unidos puede prescindir del FMI a corto plazo, utilizando la Reserva Federal para proporcionar liquidez a los países en los que tiene intereses políticos fundamentales, como hizo tras la crisis de 2008. Además, los préstamos del Banco Mundial están ayudando a los países de ingreso medio que compiten cada vez más con Estados Unidos en el comercio mundial, al tiempo que impulsan la demanda de capital privado, es decir, estadounidense.
Estados Unidos es como un padre que envejece: ya no está dispuesto a invertir mucho en el negocio familiar, pero se resiste a ceder el control a sus hijos, cada vez más maduros. Resentidos e inquietos, los hijos buscan oportunidades en otra parte, en detrimento de la empresa familiar. China tiene casi dos docenas de acuerdos de swap de divisas, que sirven como alternativa al apoyo de liquidez del FMI. La India acaba de firmar un acuerdo de swap por 50 000 millones de dólares con Japón. Con el tiempo, estos acuerdos erosionarán el papel del dólar estadounidense como principal moneda de reserva mundial.
Además, las principales economías emergentes —Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica— planean establecer su propio banco de desarrollo, y muchos países africanos ahora cuentan con China para financiar inversiones en infraestructura. En América Latina, el Andean Development Bank presta a sus miembros más que el Banco Mundial para proyectos de infraestructura, a un costo mayor, pero con menos trámites. El papel reducido del Banco Mundial terminará socavando la capacidad de Estados Unidos para sostener que el desarrollo es una función de los mercados abiertos y de la rendición de cuentas democrática.
Las instituciones financieras mundiales sólidas y eficaces siguen siendo, en gran medida, de interés para Estados Unidos. Pero, sin liderazgo estadounidense, el papel global del FMI y del Banco Mundial se erosionará gradualmente, y con ello también su utilidad para Estados Unidos.
Publicado en colaboración con Project Syndicate
Autores: Nancy Birdsall es la presidenta fundadora del Center for Global Development. Devesh Kapur, profesor asociado de ciencia política en la Universidad de Pensilvania, es coautor de la historia oficial del Banco Mundial.
Imagen: Cúpula del Capitolio de los Estados Unidos. REUTERS/Gary Cameron
