Desde que estalló la crisis financiera en 2008, los gobiernos de los países avanzados han estado sometidos a una presión considerable. En muchos países, la recaudación fiscal se desplomó abruptamente cuando la economía se contrajo, los ingresos disminuyeron y las transacciones inmobiliarias se paralizaron. En la mayoría de los casos, la caída de los ingresos fiscales fue repentina, profunda y duradera. Los gobiernos no tuvieron más remedio que subir los impuestos o adaptarse a tiempos de austeridad.
En algunos países, la magnitud del shock fue tal que un gran aumento de impuestos no podía cubrir el déficit. En España, pese a subidas de impuestos por valor de más del 4 % del PIB desde 2010, la relación entre impuestos y PIB fue de solo el 38 % en 2014, frente al 41 % en 2007. En Grecia, los aumentos de impuestos ascendieron al 13 % del PIB durante el mismo periodo, pero la proporción de impuestos solo aumentó seis puntos porcentuales. En otros lugares, se alcanzaron los límites políticos a las subidas de impuestos antes de poder cubrir el déficit. Se quiera o no, se está dando prioridad a los recortes del gasto.
La desilusión respecto al crecimiento futuro añade presión. En general, el historial de productividad ha sido débil en los últimos años, lo que sugiere que el crecimiento de los próximos años podría ser más lento de lo previsto. Por tanto, el aumento de los ingresos parece insuficiente para equipararse al incremento del gasto público en sanidad y pensiones relacionado con el envejecimiento.
Esta crisis es muy distinta de las vividas en las décadas de 1980 y 1990. En aquel entonces, la cuestión principal era política: se cuestionaban la legitimidad y la eficiencia del gasto público. En palabras del presidente estadounidense Ronald Reagan, el gobierno era el problema, no la solución. Se proclamaba a viva voz que había que reducir el Estado.
En cambio, las preocupaciones actuales son económicas. Sigue habiendo desacuerdos partidistas sobre el alcance adecuado del gobierno, pero no existe un rechazo generalizado a la intervención estatal. A menudo, no son los intereses ni las ideologías lo que hace inevitables los recortes del gasto público, sino simplemente los hechos.
¿Cómo pueden los gobiernos afrontar este desafío? El riesgo al que se enfrentan está bastante claro: sin una profunda reestructuración, el gasto inercial —debido a los derechos adquiridos y a los salarios de la función pública— inevitablemente desplazará el gasto destinado a nuevas prioridades y políticas.
Ya ahora, los países que se han visto obligados a aplicar los mayores recortes han sacrificado, por lo general, la inversión en infraestructura pública. La investigación es otra área en riesgo. La inversión social en programas cuyos beneficios se materializan a largo plazo, como el cuidado infantil preescolar, está sufriendo restricciones financieras. La seguridad nacional no recibe la prioridad que merece, pese a las crecientes amenazas. Por último, pero no menos importante, las soluciones improvisadas, como las congelaciones salariales prolongadas, podrían acabar deteriorando la calidad de los servicios públicos.
Afortunadamente, los gobiernos pueden hacer algunas cosas para mitigar los efectos del gasto inercial. Para empezar, pueden sistematizar las evaluaciones de la eficiencia del gasto público. En la mayoría de los países, esas evaluaciones siguen siendo poco frecuentes y se realizan de manera improvisada: los parlamentos suelen aprobar políticas sin saber si justifican su costo, y puede pasar mucho tiempo antes de que se ponga fin a las políticas ineficaces o ineficientes. Por eso, las leyes que habilitan programas de gasto deberían incluir cláusulas de caducidad, cuya prórroga quedaría sujeta a una evaluación independiente.
En segundo lugar, también deberían sistematizarse las revisiones del gasto. Establecer prioridades —por ejemplo, decidir si se gasta más en educación y menos en pensiones, o si se invierte en infraestructura o en investigación— implica tomar decisiones difíciles que deberían hacerse explícitas. En un mundo ideal, estas decisiones serían el eje de los debates electorales y del trabajo parlamentario. Pero detrás de cada partida presupuestaria hay un grupo de interés que tienta a los responsables de formular políticas a eludir las decisiones difíciles. Por eso son útiles las revisiones estructuradas del gasto: obligan a los funcionarios a conciliar los objetivos con los medios y fomentan una toma de decisiones democrática e informada.
En tercer lugar, los gobiernos deberían dotarse de un presupuesto para la reestructuración. Como saben las empresas privadas, las transformaciones —cambios profundos en la forma de hacer las cosas— suelen costar dinero antes de generar ahorros. Esto puede deberse a que los cambios requieren invertir en nuevas tecnologías, volver a capacitar a los empleados o, sencillamente, obtener el consentimiento de las partes interesadas. Destinar en el presupuesto fondos a esa reestructuración de los programas gubernamentales sería una buena inversión.
En cuarto lugar, los gobiernos deberían promover la innovación en el sector público. Contrariamente a los prejuicios populares, los gobiernos locales y los organismos públicos sí innovan; lo que falta es un mecanismo para seleccionar y difundir las innovaciones, del mismo modo que el mercado selecciona nuevos productos o procesos que reducen costos. Una mejor manera de prestar un servicio público puede permanecer desconocida durante años.
Eso bien podría cambiar si los gobiernos tomaran medidas sencillas, como asignar más fondos en función de proyectos y organizar concursos. Por ejemplo, debería permitirse que las escuelas de barrios desfavorecidos presentaran propuestas para obtener fondos destinados a la innovación educativa.
Por último, pero no menos importante, hay que empoderar a las personas. Los ciudadanos quieren un Estado más ágil, que adapte su funcionamiento a las necesidades locales. En la era digital, quieren que cumpla nuevos estándares de rapidez, fiabilidad y personalización. Cada vez cuestionan más la visión tradicional según la cual la eficiencia y la igualdad implican menos capacidad de elección individual. Y quieren que el gobierno sea abierto, garantice el acceso a los datos y permita observar directamente su eficiencia y eficacia.
Estas son fuerzas poderosas para el cambio, y los gobiernos acorralados deberían aprovecharlas para lograr la reestructuración que necesitan con tanta urgencia. La alternativa es aceptar el deterioro de la calidad de los servicios públicos, lo que solo conduciría a una pérdida de legitimidad del gobierno y, con ella, a una menor disposición a pagar impuestos.
Este artículo se publica en colaboración con Project Syndicate. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autor: Jean Pisani-Ferry es profesor en la Hertie School of Governance de Berlín y actualmente ejerce como comisario general de Planificación de Políticas del gobierno francés.
Imagen: Un hombre pasa junto a edificios en el distrito central de negocios de Singapur. REUTERS/Nicky Loh.
