En algunos ámbitos de la política de desarrollo, los supuestos arraigados son extremadamente difíciles de erradicar. Como los androides de ciencia ficción o la Hidra de muchas cabezas, son monstruos capaces de soportar cualquier número de golpes mortales y regenerarse aun así. Los investigadores más capaces, armados con pruebas abrumadoras, no representan ninguna amenaza para ellos.
La importancia de la buena gobernanza para el desarrollo es uno de esos supuestos. Tomemos el informe de investigación del mes pasado sobre el fortalecimiento parlamentario del Comité de Desarrollo Internacional del Parlamento del Reino Unido. En él se cita la opinión del Panel de Alto Nivel de la ONU de que la «buena gobernanza y las instituciones eficaces» deberían figurar entre los objetivos para acabar con la pobreza mundial de aquí a 2030. Habría sido mejor citar las pruebas de la rigurosa publicación de la ONU de 2012 titulada ¿Es la buena gobernanza buena para el desarrollo?
He aquí cinco mitos sobre la gobernanza que el sólido consenso científico quizá —con el tiempo— logre derribar.
1. La buena gobernanza es importante para el desarrollo. Si esto significa que un amplio conjunto de ideales encomiables —entre ellos, la transparencia en los asuntos públicos, la rendición de cuentas de quienes ejercen el poder ante la ciudadanía, la capacidad de esta para plantear demandas, la ausencia de corrupción, la libertad de empresa, la seguridad de los derechos de propiedad y el Estado de derecho— son condiciones necesarias para el éxito del desarrollo, la respuesta es claramente no.
La historia del progreso humano, desde la Inglaterra del siglo XVII hasta la China y Vietnam del siglo XXI, es completamente clara en este punto: los ideales de gobernanza se hacen realidad con el tiempo gracias al progreso económico, y no al revés.
2. Mejorar la gobernanza es un buen punto de partida para la reforma del desarrollo. Este corolario podría parecer más defendible, pero no lo es. Toda la experiencia nos dice que las instituciones y las normas sociales cambian lentamente, en el mejor de los casos. El cambio institucional respaldado por la ayuda tiende, como está bien documentado, a producir «trampas de capacidad» o mejoras meramente cosméticas. La historia, especialmente la del último medio siglo en Asia, demuestra que pueden lograrse avances muy significativos en la transformación económica y el bienestar humano dentro de sistemas sumamente disfuncionales. Sin duda, las iniciativas de reforma deberían aspirar a repetir esos logros por cualquier medio disponible.
Como han sostenido Matt Andrews y sus colegas , las reformas deberían partir de los problemas y orientarse a encontrar soluciones adecuadas. Cada vez hay más pruebas de que los métodos adaptativos de resolución de problemas pueden funcionar, incluso cuando los gobiernos se muestran en gran medida reacios a colaborar en el cambio. En cambio, los «programas de gobernanza» de los donantes contradicen casi por definición la idea de una reforma impulsada por los problemas: incluso en el mejor de los casos, sus soluciones están fijadas de antemano.
Que tantos esfuerzos de reforma del desarrollo sigan atrapados en el gueto de la gobernanza da fe de la capacidad de las políticas para ignorar las pruebas. Sin embargo, las pruebas siguen acumulándose: el informe de síntesis de Initiating and Sustaining Developmental Regimes in Africa (DRA) continúa desmontando mitos, basándose en nuevas investigaciones. El predecesor del DRA,Tracking Development, demostró de manera concluyente que la razón por la que los países del Sudeste Asiático están hoy mucho mejor que naciones africanas comparables no tiene que ver con una gobernanza mejor o peor, sino con las prioridades de las políticas, especialmente en lo relativo a la agricultura. A partir de ello, el informe de síntesis del DRA aborda tres mitos sobre la gobernanza en el nivel meso.
3. Los altos niveles de transparencia, rendición de cuentas, participación y competencia sostienen el desarrollo económico. En el informe del IDC, esta perspectiva se atribuye al Banco Mundial. Sin embargo, Tim Kelsall examinó pruebas comparativas sobre la sostenibilidad del crecimiento económico ante las transiciones de liderazgo. Encontró efectos positivos asociados a una variable institucional concreta: la presencia o ausencia de un partido dominante con una tradición de toma de decisiones por consenso. La solidez institucional de la administración pública tailandesa fue el único factor de importancia similar. El cumplimiento de los ideales de gobernanza liberal-democrática —el «hilo de oro» del primer ministro británico David Cameron— no pareció desempeñar ningún papel explicativo.
4. Las lecciones del Sudeste Asiático sobre agricultura no son transferibles porque la Guerra Fría ha terminado. Existe una opinión influyente según la cual países como Indonesia, Malasia, Tailandia y Vietnam dieron máxima prioridad a elevar el nivel de vida rural debido a la amenaza que representaban las poblaciones campesinas movilizadas por el comunismo. Es plausible, pero aparentemente falsa. Las investigaciones de David Henley y Helmy Fuady demostraron que no concuerda con los hechos conocidos. ¿La implicación? Es hora de combatir con decisión algunos de los prejuicios dominantes en materia de políticas en África. Las ideas importan. No deberíamos esperar a que perturbaciones exógenas saquen a las élites políticas de sus ideas equivocadas sobre el desarrollo en África.
5. Los regímenes africanos no pueden llevar a cabo un desarrollo adaptativo e impulsado por los problemas. Quizá sea demasiado pronto para refutar esto de manera definitiva, pero sin duda vale la pena intentarlo. Para el DRA, David Booth y Fred Golooba-Mutebi investigaron qué debería considerarse un régimen desarrollista en el contexto del África actual. A raíz de una sugerencia de Laura Routley, intentamos salir de los debates estrechos basados en Corea y Taiwán y recurrir al amplio conjunto de pruebas comparativas hoy disponible. ¿La conclusión? Los regímenes desarrollistas deberían conceptualizarse en tres niveles: las políticas (¿se toman en serio la transformación económica, especialmente la agrícola?), los procesos de formulación de políticas (¿buscan soluciones activamente?) y el pacto político (¿permite el pacto vigente formular buenas políticas?). Algunos dirigentes nacionales se esfuerzan por establecer estos elementos, y el apoyo internacional debería reflejarlo.
Este artículo apareció originalmente en el blog People, Spaces and Deliberation del Banco Mundial. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autor: David Booth es actualmente director del Programa África, Poder y Política, una iniciativa de investigación en consorcio respaldada por DFID e Irish Aid.
Imagen: Un hombre está de pie en el centro de la Grand Central Terminal mientras habla por teléfono móvil. REUTERS/Zoran Milich.
