La economía mundial atraviesa transiciones importantes y las incertidumbres asociadas a ellas.
Los precios de las materias primas han caído bruscamente, con consecuencias adversas para los países exportadores.
El reequilibrio de China y la perspectiva de subidas de los tipos de interés en Estados Unidos están provocando efectos de contagio importantes y costosos en otras economías.
Y estos y otros factores plantean importantes desafíos fiscales, especialmente para los mercados emergentes.
De hecho, desde nuestra evaluación de abril, hemos observado un deterioro significativo de las posiciones fiscales (medido por el saldo primario) en las economías emergentes y en los países exportadores de materias primas (Gráfico 1). Esto se ha traducido en niveles más altos de deuda pública.
Por ello, es oportuno que este número de la Fiscal Monitor se centre en la conducción de la política fiscal en condiciones de incertidumbre, prestando especial atención a la incertidumbre generada por las fluctuaciones de los precios de las materias primas.
El auge y la caída de los ingresos por materias primas
La reciente caída brusca de los precios de las materias primas nos ha recordado que estos precios son volátiles y altamente impredecibles. La historia nos muestra que los auges y las caídas de los precios de las materias primas pueden implicar movimientos de hasta el 40 al 80 por ciento. Además, estos movimientos pueden ser también muy persistentes.
Lo que documentamos es que la política fiscal es clave para la transmisión de las fluctuaciones de los precios de las materias primas al resto de la economía. Esto ocurre por al menos dos razones. La primera es que, en los países en los que los gobiernos dependen en gran medida de los ingresos por materias primas, los precios de estas tienden a provocar grandes fluctuaciones en los ingresos fiscales. La segunda razón es que aislar el gasto público de los ingresos volátiles ha resultado especialmente difícil. Como resultado, el gasto en estos países ha sido fuertemente procíclico: aumenta durante los auges de precios y se reduce durante las caídas.
Esta vez no es diferente. Las implicaciones fiscales de la fuerte caída de los precios de las materias primas son muy grandes. El deterioro del saldo primario de 2015 en los países exportadores de materias primas es, en promedio, de unos 5 puntos porcentuales del PIB, y países como Arabia Saudí y Venezuela registran una caída particularmente pronunciada. Esto refleja una reversión masiva de la ganancia extraordinaria que los exportadores de materias primas acumularon durante los años de auge. Hasta ahora se ha revertido aproximadamente la mitad de esa ganancia (Gráfico 2).
Y no solo son más débiles los ingresos, sino que las condiciones de financiación externa en los países exportadores de materias primas se han endurecido, lo que hace más difícil y costoso financiar el gasto (Gráfico 3).
De hecho, los mercados financieros mundiales son especialmente implacables: las condiciones financieras tienden a empeorar de forma significativa justo en los momentos en que los exportadores de materias primas necesitan financiación.
Aquellos exportadores de materias primas que acumularon reservas durante los años de auge o que tuvieron un acceso más fácil a los mercados de capitales, como Chile, los países del Golfo y Noruega, han estado en mejor posición para sostener el gasto público. Sin embargo, en muchos otros países los presupuestos están bajo presión.
Todos los exportadores de materias primas tendrán que ajustar el gasto público a la baja de los ingresos por estas, protegiendo en la medida de lo posible el gasto esencial en inversión y en protección social. El ritmo del ajuste dependerá de la disponibilidad de reservas y del acceso a los mercados. Este último depende de manera crucial de la credibilidad del marco fiscal.
¿Y qué ocurre con los países que no son exportadores de materias primas? Los saldos fiscales de las economías de mercados emergentes y de bajos ingresos también han empeorado, lo que refleja una combinación de perspectivas de crecimiento débiles y factores específicos de cada país. Más alentador es que las perspectivas de las economías avanzadas se mantienen en gran medida sin cambios respecto a abril, a medida que la modesta recuperación avanza en líneas generales conforme a las proyecciones anteriores.
Pero nuestra advertencia de larga data sobre la deuda pública elevada y su impacto económico adverso sigue siendo muy pertinente. En las economías avanzadas y en algunos países de mercados emergentes, los niveles de deuda han alcanzado niveles extraordinarios y, para agravar la situación, estas economías tienen enormes obligaciones futuras derivadas del gasto relacionado con la edad. Calculamos que el gasto en salud y pensiones aumentará hasta el 25 % del PIB a finales de siglo en las economías avanzadas y hasta el 16 % del PIB en los países menos desarrollados (Gráfico 4). Presentaremos nuevas pruebas importantes sobre las implicaciones fiscales de las tendencias demográficas a finales de mes, en Tokio.
Cómo prosperar pese a la montaña rusa
Dada la magnitud de los desafíos que acabo de presentar, la pregunta clave es: ¿cómo pueden los gobiernos gestionar las finanzas públicas para afrontar estos retos a largo plazo, al tiempo que hacen frente a los riesgos e incertidumbres sustanciales a corto plazo?
La respuesta a esta pregunta, y uno de los principales mensajes de la Fiscal Monitor, es que la conducción de la política fiscal en condiciones de incertidumbre puede mejorarse mediante la adopción de un marco sólido y coherente de gestión de riesgos. Y creemos que este marco debe descansar en cuatro pilares:
Primero, los ingresos presupuestarios deberían proceder en su mayoría de impuestos de base amplia, respaldados por un cumplimiento fiscal sólido. En el caso de los exportadores de materias primas, una movilización de ingresos más eficiente puede mitigar la volatilidad de los ingresos. Un aspecto específico es la tributación de las empresas multinacionales. Estas reformas pueden formar parte de las estrategias de ajuste fiscal que los exportadores de materias primas tendrán que seguir.
Segundo, mejorar la eficiencia del gasto, incluida la reforma de los subsidios energéticos, sigue siendo una prioridad y puede facilitar el ajuste fiscal. Esto también es claramente así en ámbitos centrales para un crecimiento sostenible e inclusivo, como la inversión pública, la salud y la educación.
Tercero, es importante establecer marcos fiscales que ayuden a los países a ahorrar en tiempos de bonanza para poder proteger el gasto en tiempos difíciles. En los productores de materias primas, este ahorro debe encontrar el equilibrio adecuado entre la acumulación de activos financieros, la inversión en infraestructura física y la inversión en personas mediante el gasto en salud y educación. Además, es esencial empezar ya a implementar un marco más robusto que pueda ayudar a los países a afrontar la incertidumbre que se avecina.
Y cuarto, la calidad de las instituciones es crucial. Las normas y los procedimientos fiscales son importantes, pero deben estar respaldados por un compromiso social y político más amplio de cumplir estas normas y leyes.
Estos pilares son importantes para todos los países, pero son especialmente cruciales en los países ricos en recursos, donde las condiciones para gestionar las finanzas públicas son mucho más difíciles. Y el Fondo sigue comprometido a ayudar a sus países miembros a construir estos pilares, no solo en el análisis que presento hoy, sino también en el contexto de su diálogo regular sobre políticas con los países y de la amplia asistencia técnica que proporcionamos.
Este artículo se publica en colaboración con IMF Direct. La publicación no implica el respaldo del Foro Económico Mundial a las opiniones expresadas.
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Autor: Vitor Gaspar es director del Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional.
Imagen: Vista de la sede de una empresa francesa en Courbevoie, a las afueras de París. REUTERS.
