Este artículo se publica en colaboración con Project Syndicate.
Se suele citar al cineasta Woody Allen cuando afirma que «Presentarse es el 80% de la vida». Se puede discutir el porcentaje, pero la idea de Allen es importante: para tener alguna posibilidad de alcanzar los objetivos, hay que entrar en juego y ser un protagonista.
Lo mismo ocurre con los asuntos mundiales. Si presentarse es el 80% de la vida, al menos el 80% de la política exterior consiste en hacer un seguimiento. Los planes inteligentes, las buenas intenciones y las sólidas habilidades negociadoras son esenciales, pero nunca bastan, ni mucho menos. Como sucede con los negocios, la educación y otros muchos ámbitos de la vida, la mayor parte de lo que hace que la política exterior funcione, o no, es una cuestión de implementación y ejecución.
Esta observación se pondrá a prueba más de una vez en 2016 y en los años posteriores. Un ejemplo destacado es el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), el pacto comercial firmado en octubre por 12 países de la cuenca del Pacífico de Asia y América. Si el acuerdo entra en vigor, ampliará el comercio mundial, impulsará el crecimiento económico y reforzará los vínculos de Estados Unidos con aliados regionales que, de otro modo, podrían sentirse tentados de acercarse a China.
La entrada en vigor del acuerdo, sin embargo, depende de la ratificación por parte de los órganos legislativos de la mayoría de los 12 firmantes. El resultado en Estados Unidos y Japón, la primera y la tercera economías del mundo, respectivamente, será especialmente decisivo. De hecho, todos esperan a ver qué ocurre en Estados Unidos.
Pero la aprobación por parte del Congreso estadounidense está lejos de ser segura, sobre todo porque los candidatos presidenciales –todos los demócratas y los principales republicanos– se han manifestado en contra. La votación, si tiene lugar, será reñida y lo que está en juego es importante, ya que la falta de ratificación del TPP plantearía interrogantes fundamentales sobre la eficacia política de Estados Unidos y sobre su capacidad para ser un socio fiable para sus aliados.
Una segunda prueba llegará en Siria, posiblemente el mayor fracaso internacional de los últimos años. En diciembre, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas aprobó por unanimidad la Resolución 2254, que establece un marco político para una guerra civil que ha asolado durante casi cinco años y que se ha cobrado hasta 300.000 vidas y ha generado millones de refugiados.
Un marco, sin embargo, no es más que un esquema. En este caso, fue aún menos, porque la resolución guardaba silencio sobre el destino político del presidente sirio, Bashar al-Asad, y sobre el momento de su salida. También suscitaba más preguntas que respuestas sobre qué grupos de la oposición siria participarían en las negociaciones. Dadas las numerosas divisiones tanto dentro de Siria como entre sus vecinos, pasar de la resolución a un alto el fuego y a un acuerdo político probablemente llevará años, e incluso esa estimación podría resultar demasiado optimista.
Sin embargo, una tercera prueba para los diplomáticos surge también del acuerdo climático alcanzado en París en diciembre. El acuerdo consiste en compromisos voluntarios de los gobiernos que no equivalen a más que promesas de hacer lo mejor posible. En muchos casos, falta concreción sobre lo que debe hacerse. Y, dado que el acuerdo no es jurídicamente vinculante para sus firmantes, la única sanción que permite es «señalar y avergonzar» a los países que no cumplan.
Una cuarta prueba surge del acuerdo firmado durante el verano por los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad, Alemania e Irán, que limita el programa nuclear iraní. Es seguro que habrá numerosas discrepancias sobre si las partes en general, e Irán en particular, cumplen sus obligaciones. Quizá lo más importante sea que habrá que adoptar medidas para tranquilizar a los vecinos de Irán, a fin de que no se sientan tentados de desarrollar sus propios programas nucleares. En algún momento, el desafío de la implementación incluirá medidas adicionales para garantizar que Irán no desarrolle armas nucleares una vez que expiren los plazos del acuerdo para determinados programas.
De todo esto se pueden extraer algunas lecciones. Para empezar, aunque los acuerdos internacionales rara vez se alcanzan con facilidad, nadie debería dejarse llevar por el entusiasmo en la ceremonia de firma. Los negociadores deben seguir siendo capaces de obtener el respaldo íntegro de sus gobiernos, y esto nunca es automático, sobre todo en democracias como la estadounidense, donde las distintas ramas del gobierno suelen estar controladas por partidos políticos diferentes.
Una segunda realidad es que existe una disyuntiva inevitable entre la negociación y la implementación. En muchos casos, el acuerdo solo es posible si se dejan sin resolver los detalles fundamentales. Pero esa «ambigüedad creativa» también garantiza que la fase de implementación será más difícil, ya que las decisiones difíciles que se aplazaron deben abordarse de repente.
Tercero, inevitablemente habrá momentos en que una u otra parte no aplique el pacto de una manera considerada adecuada. Abordar los episodios de presunto incumplimiento puede resultar igual de exigente que la negociación original.
Esto nos lleva de nuevo al punto de partida. Los cuatro grandes acuerdos internacionales alcanzados en 2015 –el TPP, la resolución del Consejo de Seguridad sobre Siria, el acuerdo climático de París y el acuerdo nuclear con Irán– exigieron un gran esfuerzo para negociarse. Hacerlos funcionar en 2016 y en adelante resultará aún más difícil. Como le diría Woody Allen, es similar a la diferencia entre escribir un guion y rodar una película.
La publicación no implica la aprobación de las opiniones del Foro Económico Mundial.
Para estar al día de la Agenda suscríbase a nuestro boletín semanal.
Autor: Richard N. Haass es presidente del Consejo de Relaciones Exteriores y anteriormente ocupó el cargo de director de Planificación de Políticas del Departamento de Estado de Estados Unidos.
Imagen: Un trabajador camina por una zona de contenedores en el puerto de Shanghái. REUTERS/Aly Song.
