Es un año importante para la política climática, y la atención de la comunidad climática internacional está centrada en las conversaciones sobre el clima de las Naciones Unidas que tendrán lugar en París este diciembre, con el objetivo de aprobar un acuerdo mundial sobre el cambio climático.
Este año también habrá otras dos cumbres de la ONU centradas en el desarrollo, que tendrán importantes repercusiones para la política climática internacional. En julio, la ONU organizará una conferencia sobre financiación para el desarrollo en Addis Abeba para debatir cómo financiar el desarrollo mundial. Después, en septiembre, las naciones del mundo se reunirán en Nueva York para acordar un conjunto de Objetivos de Desarrollo Sostenible (o ODS), sucesores de los muy influyentes Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), creados hace quince años.
La reunión de Addis tiene un ambicioso conjunto de objetivos que ampliarían y protegerían la financiación futura para abordar el cambio climático. La reunión de Nueva York busca adoptar un nuevo conjunto universal de objetivos que orientará el desarrollo internacional hasta 2030; se espera que el cambio climático sea uno de ellos.
Ambas reuniones podrían acercar al mundo a un acuerdo climático mundial, pero, si salen mal, también podrían socavar los esfuerzos por alcanzar un acuerdo en París.
Definir la agenda de desarrollo
En 2000, los jefes de Estado y altos diplomáticos se reunieron en Nueva York para acordar lo que se convertiría en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Los ODM comprendían ocho objetivos que los líderes mundiales querían alcanzar para 2015 y abarcaban la reducción de la pobreza, la educación, la disminución de la mortalidad infantil, la igualdad de género, la salud y la sostenibilidad. La ONU los describió como un acuerdo para «[abordar] la pobreza extrema en sus múltiples dimensiones».
Aunque el mundo ha tenido resultados dispares en el cumplimiento de los objetivos, que vencen este año, estos han influido enormemente en la definición de la agenda de desarrollo. Tanto es así que serán sustituidos por un nuevo conjunto de prioridades para el desarrollo internacional que la ONU denomina Objetivos de Desarrollo Sostenible.
La Asamblea General de la ONU se reúne en Nueva York en septiembre para adoptar los ODS, que abarcan los mismos temas que los ODM, pero son más amplios e incluyen un enfoque mucho más explícito en la sostenibilidad.
El proyecto de conjunto de ODS propuesto por la ONU refleja cómo ha aumentado la relevancia del cambio climático desde el cambio de milenio. Mientras que los ODM incluían el objetivo general de «garantizar la sostenibilidad del medio ambiente», el proyecto de ODS es más específico: el mundo debe «adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos», «garantizar el acceso a una energía asequible, fiable, sostenible y moderna para todos» y «garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles».
Los detalles
Las líneas generales suenan bien, pero ¿qué hay de los detalles? Las subcláusulas del objetivo climático exigen que el mundo integre la planificación del cambio climático en las políticas nacionales, se asegure de que las instituciones tengan capacidad para mitigar el cambio climático y adaptarse a él, mejore la resiliencia de la sociedad para hacer frente a sus efectos y promueva la «sensibilización» sobre el cambio climático.
Si todo esto les suena vagamente familiar, conviene señalar que muchos de estos puntos fueron básicamente acordados por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático allá por 1992. Quizá para decepción de algunos, los ODS no ofrecen un nuevo análisis de los problemas del cambio climático ni soluciones nuevas y particularmente ambiciosas, y no establecerán objetivos climáticos vinculantes. Ese no es el propósito.
En cambio, al incorporar el clima a los principales objetivos de desarrollo, la ONU recurre a un conjunto conocido de enfoques para abordar el cambio climático e intenta integrarlos más profundamente en la política internacional. El ODS climático no pretende reformar ni siquiera cambiar realmente la agenda climática: la ONU simplemente intenta reforzar la CMNUCC y crear un conjunto interconectado de compromisos de las naciones del mundo para abordar el cambio climático, que sirva de base sólida para un acuerdo en París.
Un nuevo marco para la financiación climática
Otro ejemplo de cómo la ONU aprovecha distintas agendas para reforzar las perspectivas de sus objetivos climáticos es la cuestión de quién paga por el desarrollo.
El programa de la ONU de Financiación para el Desarrollo —un programa de larga trayectoria que se reunirá en Addis Abeba en julio— busca conseguir más fondos para el desarrollo y garantizar que se gasten de manera coordinada. De cara a la reunión sobre los ODS en Nueva York y a la reunión de la CMNUCC en París, la reunión de Addisaspira a lograr un acuerdo sobre cómo financiar las medidas que se decidan en ambas.
Dado que los ODS incluyen el cambio climático, esto implica acordar cómo se financiarán los programas de desarrollo climático, es decir, debatir lo que se conoce como «financiación climática». Un elemento clave es el Fondo Verde para el Clima de la ONU, organismo que canalizará fondos a los países más pobres para ayudarlos a adaptarse al cambio climático y mitigarlo. Es un pilar central del plan internacional de financiación climática, y los países ricos se han comprometido a aportar 100.000 millones de dólares al año al fondo a partir de 2020.
Este compromiso se reafirma en el ODS climático, pero aún no está claro cómo se recaudarán esos fondos ni qué parte será adicional a otros gastos de ayuda. La ONU espera que la conferencia de Addis establezca que esos fondos deben ser totalmente adicionales a un compromiso distinto de los países ricos de aportar el 0,7 por ciento de su PIB como ayuda al desarrollo. Esto significaría que los países ricos no podrían sustituir la ayuda por financiación climática.
Addis también pretende encontrar fuentes de financiación nuevas e innovadoras. Un documento de trabajo de la ONU advierte que «los países en desarrollo necesitarán, de hecho, mucho más de 100.000 millones de dólares al año en financiación climática». Según el documento, ese dinero tendrá que proceder de nuevas fuentes, como un impuesto al carbono, impuestos a las transacciones financieras, gravámenes al transporte marítimo internacional y a la aviación, así como de una mayor participación empresarial.
Esto ya parece un programa ambicioso. Y lo es, pero Addis también intentará establecer que todo gasto en desarrollo «debe ser compatible con la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero (mitigación) y la resiliencia al cambio climático (adaptación)». Si se aprueba, creará otra vía por la que los países habrán acordado abordar el clima.
El éxito o el fracaso en Addis y Nueva York allana el camino hacia París
Si la ONU logra integrar bien el cambio climático en su labor de desarrollo y financiación, mejorarán las perspectivas de alcanzar un acuerdo climático mundial. Los líderes mundiales se reunirán en París sabiendo que el clima es una prioridad mundial de desarrollo y que existen algunas de las bases financieras para financiar las medidas necesarias.
Ese es el mejor escenario posible. Pero los diplomáticos climáticos también saben que el éxito en París deberá construirse sobre una serie de «momentos» exitosos en el camino, que generen confianza y ambición.
Si resulta difícil acordar los ODS o conseguir que los países se comprometan a financiarlos, las perspectivas de un acuerdo climático mundial podrían verse perjudicadas. Alex Evans, del Centro de Cooperación Internacional de la Universidad de Nueva York, observador experimentado de los procesos de la ONU sobre clima y desarrollo,ha advertido que un acuerdo ambiguo en Addis podría generar resentimiento, socavar las perspectivas de los ODS y contribuir a la falta de buena voluntad política a la hora de acordar un pacto climático.
Probablemente por eso el secretario general de la ONU, Ban Ki-Moon, habla de las reuniones de Addis, Nueva York y París como si fueran parte de una misma conversación, y también por eso el Papa pronunciará una declaración destacada sobre el cambio climático a finales de este año, en la que se espera que vincule explícitamente el clima con los resultados en materia de desarrollo.
En cualquier caso, Addis debería dar una primera indicación de la disposición del mundo ante los acuerdos políticos multilaterales para resolver grandes problemas. Aunque los detalles parezcan algo arcanos, los diplomáticos climáticos seguirán de cerca lo que ocurra durante el verano.
Este artículo se publica en colaboración con Road To Paris. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Christian Hunt es investigador independiente, escritor y experto en clima.
Imagen: Fragmentos de hielo se desprenden de uno de los lados del glaciar Perito Moreno en un proceso de ruptura inesperada durante los meses de invierno del hemisferio sur. REUTERS/Andres Forza.
