La última ronda de conversaciones de la ONU sobre el clima, celebrada en diciembre pasado en Lima, Perú, vio a delegados de más de 190 naciones alcanzar un acuerdo necesario para avanzar en los esfuerzos por acordar un nuevo pacto climático de cara a la conferencia del próximo año, prevista en París, Francia. Aunque hay señales alentadoras de que París podría dar lugar a un nuevo acuerdo significativo —con muchos más países implicados, diseños de régimen más flexibles en mente y conversaciones serias sobre nuevos fondos—, esto no cambia la realidad de que la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC) está orientada a abordar un problema que, por su estructura, es extremadamente difícil de resolver.
Una mitigación seria de las emisiones exige asumir costos iniciales a cambio de beneficios lejanos e inciertos. En última instancia, requiere que todas las naciones cooperen; sin embargo, en la mayoría de los contextos actuales, cada país tendrá incentivos considerables para desertar, ya que la energía baja en carbono es actualmente más cara que las tecnologías energéticas existentes. Además, dado que los costos de la energía representan una parte tan importante de la competitividad económica, puede haber fuertes incentivos para evitar asumir el costo de la descarbonización.
Aunque la decisión de organizar las conversaciones mundiales sobre el cambio climático dentro del sistema de la ONU ha legitimado el proceso, también ha servido de pretexto para la inacción y ha hecho que las negociaciones se empantanen en complejas concesiones mutuas, mientras los delegados intentan alcanzar un acuerdo sin ceder en demasiadas preferencias nacionales. Los grupos grandes también plantean problemas si algunos países intentan activamente bloquear la cooperación; además, está la enorme diversidad de preferencias y objetivos que hay que tener en cuenta.
Enmarcar los acuerdos climáticos en grupos más pequeños —diseñados de manera que fomenten con el tiempo la ampliación de sus miembros y los vínculos entre grupos— podría ser mucho más eficaz y complementar el proceso maxilateral de la ONU. Además, aunque ya hay iniciativas de clubes climáticos en marcha, ¿qué pasaría si se impulsara con más fuerza este tipo de acción en grupos reducidos?
Seis tareas clave que podrían desempeñar los clubes climáticos
Uno de los desafíos más importantes para la gestión del cambio climático a largo plazo es lograr que los países que no quieren destinar sus propios recursos a la mitigación hagan más. Los llamo países «reticentes». Por desgracia, el papel de los países reticentes en el impulso del cambio climático es ahora mucho mayor, pues estas naciones ya representan más de la mitad de las emisiones mundiales. Lo primero que podrían hacer los clubes es ofrecer un foro para que los países entusiastas «cierren acuerdos» que lleven a los reticentes a redoblar sus esfuerzos. Por ejemplo, Estados Unidos está tratando de convencer a India para que acepte normas más estrictas sobre los hidrofluorocarbonos (HFC) en el Protocolo de Montreal.
Como regla general, cuanto mayor es la complejidad, más pequeño debe ser el grupo. La experiencia del Grupo de los Ocho (G8) y del Grupo de los Veinte (G20) sugiere que los grupos de cinco a doce miembros probablemente sean los adecuados. Para ser eficaces, estos grupos deberán encontrar formas de crear «bienes de club», es decir, bienes cuyos beneficios correspondan a los miembros del club, pero de los que se pueda excluir —al menos parcialmente— a quienes no pertenezcan a él. Algunos ejemplos podrían ser zonas de bajos aranceles para tecnologías energéticas de bajas emisiones: un beneficio que recibirían los países que aceptaran el régimen arancelario, pero que podría excluirse para los demás. Para los países con sistemas de comercio de emisiones, los clubes climáticos podrían ofrecer un foro útil para la tarea crucial, aunque sumamente compleja, de vincular los sistemas, algo que hasta ahora ha avanzado lentamente. Tampoco debe subestimarse la importancia de la acción unilateral. El borrador de normas de Estados Unidos para abordar las emisiones de carbono de las centrales eléctricas existentes, publicado en junio pasado, contribuyó enormemente a generar buena voluntad en el proceso de negociación de acuerdos de la ONU. Los esfuerzos por atraer a los países reticentes también podrían surgir de actores subnacionales, como ciudades o gobiernos provinciales, cuyo papel debería ser animar a los Estados a hacer más de lo que harían de otro modo.
Una segunda tarea de los clubes podría ser abordar el comercio de carbono incorporado. En comparación con los tiempos en que comenzó la diplomacia climática seria, hace más de veinte años, el comercio de carbono incorporado se ha disparado, principalmente debido al auge de la manufactura para la exportación en China y otras economías emergentes. Por ejemplo, en 1990 el comercio de carbono incorporado entre países desarrollados y en desarrollo era apenas una décima parte de lo que es ahora, según el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC). En una economía globalizada, las grandes cantidades de carbono incorporado generan incentivos para la fuga de emisiones; en otras palabras, los países evitan el costo de los límites de emisiones y atraen así crecimiento e inversión a costa de otros. Una primera opción para un club en este ámbito sería imponer cierta disciplina a las medidas fronterizas unilaterales, teniendo en cuenta los consejos que los abogados y estrategas comerciales han ofrecido sobre cómo hacer que estas sigan siendo compatibles con la OMC. En segundo lugar, un club podría mejorar la contabilidad de las estadísticas de emisiones mediante un enfoque que abarque toda la economía, lo que ayudaría a mostrar los efectos del comercio.
Otra tarea de los clubes sería establecer compromisos condicionales, que ayuden a consolidar lo que los países ya han acordado hacer y, a la vez, los impulsen a prometer aún más cuando vean que los beneficios de la cooperación se vuelven tangibles. Aunque están surgiendo compromisos de mitigación a nivel de la UNFCCC, conocidos como contribuciones previstas determinadas a nivel nacional (INDC), varias naciones bloquearon una propuesta de proceso de diálogo y revisión entre pares en las conversaciones climáticas de Lima. En este contexto, quizá resulte más cómodo trabajar en grupos más pequeños para definir compromisos condicionales y procesos de revisión.
Dado que el gasto en innovación y los resultados de esta se concentran en unos pocos países en todo el mundo, este es otro tema ideal para clubes pequeños. Los programas conjuntos anunciados, por ejemplo, entre Estados Unidos y China, centrados en grupos de tecnologías como la captura, el uso y el secuestro de carbono (CCS), generan grandes beneficios para ambos socios. Para la mayoría de las tecnologías será importante pensar estratégicamente en cómo involucrar al sector privado. Las empresas de sectores muy concentrados tienden a obtener mayores beneficios de los compromisos eficaces. Trabajar con empresas también exigirá un cambio de mentalidad en algunos gobiernos: pasar de un escenario en el que todos reciben el mismo trato a prometer recompensas creíbles a algunos tras invertir en nuevas tecnologías.
Uno de los argumentos más sólidos a favor de los clubes reside en la capacidad de los grupos pequeños para desarrollar y demostrar soluciones a problemas difíciles. Un buen ejemplo sería abordar los contaminantes climáticos de vida corta (SLCP), como el hollín, el metano y los hidrofluorocarbonos (HFC), porque sus beneficios demostrables —como la mejora de la calidad del aire— son más tangibles. Y aunque no será posible detener el calentamiento reduciendo únicamente los SLCP, avanzar en un problema relacionado con el clima podría demostrar que es posible una acción creíble; esta lógica ya ha inspirado a un grupo de países a actuar en este ámbito a través de la Coalición Clima y Aire Limpio (CCAC).
Por último, los clubes pequeños podrían ser un lugar útil para examinar cómo la comunidad internacional podría gastar sabiamente el dinero en adaptación climática, a medida que el tema gana importancia en la agenda internacional. El fondo climático de Noruega podría ser un buen modelo para empezar. Un grupo de donantes pone sobre la mesa una promesa de financiación cuantiosa y creíble, junto con ofertas creíbles de asistencia técnica, y los países en desarrollo compiten entonces por presentar las mejores ofertas.
En conjunto, la idea de empezar en grupos pequeños no es nueva. Lo que ha cambiado hoy es la constatación general de que el enfoque amplio de cooperación basado en la ONU no ha funcionado tan bien por sí solo hasta ahora. Una forma clave de fomentar el enfoque de clubes sería que los gobiernos acordaran, en la reunión de París de diciembre, facilitar un acuerdo marco que agrupe acuerdos y complemente el pacto multilateral. También se necesitaría cierta disciplina para los clubes, por ejemplo, normas básicas, reconocimiento mutuo entre los compromisos de los clubes y una revisión seria entre pares. Asimismo, hará falta cierta reflexión estratégica para identificar qué países probablemente harán el esfuerzo de crear determinados clubes y unirse a ellos.
Y aunque no se puede detener el cambio climático ni transformar por completo el sistema energético mundial a menos que todos los países participen en última instancia, es posible y necesario que los países comiencen la ardua tarea que tienen por delante, abordando la compleja negociación de acuerdos mediante avances en grupos más pequeños.
Este artículo se publica en colaboración con The e15 Initiative. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autor: David G. Victor es profesor de la Universidad de California en San Diego.
Imagen: El sol aparece detrás del humo que sale de la chimenea de una planta de calefacción. REUTERS/Stringer
