Jeffrey Frankel analiza cómo la expansión fiscal podría ser apropiada en algunas condiciones
Este año se cumplen los 100 años de dos innovaciones institucionales distintas en la política económica estadounidense: la introducción del impuesto federal sobre la renta y la creación de la Reserva Federal. Merecen conmemorarse, aunque solo sea porque corremos el riesgo de olvidar lo que hemos aprendido desde entonces.
Inicialmente, ni el impuesto sobre la renta ni la Fed se asociaban con los conceptos explícitos de política fiscal y monetaria. De hecho, no fue hasta después de la experiencia de los años treinta cuando llegaron a considerarse instrumentos potenciales para la gestión macroeconómica. John Maynard Keynes señaló las ventajas del estímulo fiscal en circunstancias como la Gran Depresión. Milton Friedman culpó a la Fed de la Depresión por permitir que la oferta monetaria cayera.
Keynes se asocia con la creencia en una política económica activista orientada a garantizar respuestas anticíclicas a las fluctuaciones económicas: políticas expansivas durante las recesiones y endurecimiento de la política durante las fases de auge. Friedman, en cambio, se opuso a la formulación discrecional de políticas, convencido de que las instituciones gubernamentales carecían de capacidad para acertar con el momento oportuno. Pero ambos se opusieron a la política procíclica, como la equivocada endurecimiento fiscal y monetario estadounidense de 1937: antes de que la economía se hubiera recuperado por completo, el presidente Roosevelt subió los impuestos y recortó el gasto, mientras que la Reserva Federal elevó los coeficientes de reservas, prolongando y agravando la Gran Depresión.
Después de la Segunda Guerra Mundial, los estudiantes y los responsables de políticas interiorizaron las lecciones de los años treinta. Pero los episodios de las últimas décadas, por ejemplo la alta inflación de los años setenta, eclipsaron gran parte de lo aprendido. Como resultado, muchos países avanzados están repitiendo hoy el error de 1937, a pesar de enfrentarse a condiciones macroeconómicas similares: desempleo elevado, inflación baja y tipos de interés cercanos a cero.
Los pros y contras de la austeridad se han debatido a fondo en la actualidad. Los partidarios de la austeridad señalan acertadamente que las políticas macroeconómicas permanentemente expansivas conducen a déficits, deudas e inflación insostenibles. Los defensores del estímulo tienen razón al señalar que, tras una recesión, cuando el desempleo es alto y la inflación baja, las consecuencias inmediatas de la contracción de políticas son el desempleo persistente, el crecimiento lento y el aumento de las ratios deuda/PIB. Y los procíclicos, tanto en Estados Unidos como en Europa, representan lo peor de todos los mundos al aplicar políticas expansivas durante los auges, como en 2003-07, y políticas contractivas durante las recesiones, como en 2008-2012.
Pero, si los contracíclicos tienen razón al preferir moderar, en lugar de exacerbar, los repuntes y las caídas de la economía, aún necesitamos saber qué funciona mejor. Dadas las condiciones recientes, ¿es el estímulo monetario o el fiscal el instrumento más eficaz?
John Hicks abordó esta cuestión con claridad en un artículo de 1937, en su día muy famoso, titulado “Mr. Keynes and the Classics.” Con las condiciones que prevalecían entonces, y que vuelven a prevalecer ahora (desempleo elevado, inflación baja y tipos de interés cercanos a cero), la expansión monetaria es relativamente menos eficaz, porque no puede llevar los tipos de interés por debajo de cero. Además, las empresas son menos propensas a responder al dinero fácil invirtiendo en nuevo capital físico y trabajo si no pueden vender lo que ya producen en las fábricas que ya tienen con los trabajadores que ya emplean. El estímulo fiscal es relativamente más eficaz en estas condiciones, porque genera demanda de bienes sin disparar esos tipos de interés mínimos ni desplazar la demanda del sector privado (como ocurriría en tiempos normales).
Nada de esto debería ser polémico. La economía introductoria solía poner énfasis en el efecto multiplicador keynesiano: los receptores del gasto público (o del gasto de consumo estimulado por recortes de impuestos o transferencias) responden al aumento de sus ingresos gastando más, al igual que los receptores de ese gasto, y así sucesivamente. Una vez más, el multiplicador es mucho más relevante en las condiciones actuales, porque no alimenta una inflación ni unos tipos de interés más altos (y, por tanto, no desplaza el gasto privado).
Por desgracia, muchos economistas y políticos han olvidado buena parte de lo que sabían (o se han dejado cegar por nuevas teorías sobre la ineficacia de la política). De hecho, cuando llegó la recesión mundial de 2008-2009, incluso los defensores del estímulo fiscal habían reducido sus estimaciones del multiplicador. Pero la persistente gravedad de las recesiones en el Reino Unido y en otros países que aplican una contracción fiscal sugiere que los multiplicadores no solo son positivos, sino superiores a uno, tal como sostenía la sabiduría de antaño. El Fondo Monetario Internacional ha respondido reconociendo abiertamente que las previsiones oficiales, incluidas las suyas propias, habían subestimado el tamaño del multiplicador.
Por supuesto, los efectos de la política fiscal son inciertos. Nunca se sabe, por ejemplo, cuándo el aumento de los niveles de deuda podría alarmar a los inversores internacionales, que entonces empiezan a exigir tipos de interés mucho más altos, como ocurrió con los países de la periferia europea en 2010. También somos inciertos sobre la magnitud de los efectos negativos a largo plazo de los tipos impositivos elevados sobre el crecimiento. Y la política monetaria se entiende mucho mejor que en el pasado. De hecho, un reciente artículo muy admirado describió la política monetaria como una ciencia y la política fiscal como alquimia.
Eso sí, el estado del conocimiento y la práctica en los bancos centrales se acerca a lo mejor que la sociedad moderna puede ofrecer, mientras que la política fiscal se define en un proceso muy politizado, mal informado por el conocimiento económico y motivado en gran medida por el deseo de los funcionarios de ser reelegidos. Pero el problema de los antiguos alquimistas y su búsqueda de la piedra filosofal no era que fueran personas necias o egoístas. Tampoco era que los líderes políticos se negaran a escucharlos. Más bien, el estado del conocimiento en aquella época simplemente estaba muy lejos de la ciencia moderna de la química.
En este sentido, el término alquimia podría aplicarse a los preKeynesianos, como el secretario del Tesoro de Estados Unidos Andrew Mellon, cuya receta al inicio de la Gran Depresión fue «liquidar mano de obra, liquidar acciones, liquidar agricultores [y] liquidar bienes inmuebles» para «purgar la podredumbre del sistema». También podría aplicarse a quienes hoy abogan por volver al patrón oro previo a 1914.
Esto no significa que la política fiscal ni la monetaria hayan alcanzado el estatus de una ciencia como la química, sustentada en leyes naturales que generan resultados perfectamente previsibles. Pero sin duda hemos aprendido desde 1913 que la expansión fiscal es apropiada en algunas condiciones, aunque sea inapropiada en otras.
Las opiniones expresadas aquí son las del autor, no necesariamente las del Foro Económico Mundial. Publicado en colaboración con Project Syndicate.
Autor: Jeffrey Frankel es catedrático de Formación de Capital y Crecimiento en la Universidad de Harvard y colaborador del Foro Económico Mundial
Imagen: El edificio de la Reserva Federal se refleja en un coche en Washington D.C. REUTERS/Jim Young