Hace poco, un colega me preguntó hasta qué punto nuestro último informe—Comercio de servicios pesqueros: nuevas perspectivas sobre los acuerdos de acceso extranjero—aborda específicamente los objetivos del Banco Mundial de reducir la pobreza y compartir la prosperidad en los países en desarrollo. Mi breve respuesta fue: «¡De manera exhaustiva!». Ayudar a las personas pobres y proteger el medio ambiente quizá no sean las primeras cosas que se le vienen a la mente cuando piensa en los acuerdos de acceso pesquero extranjero. Sin embargo, si se consideran como comercio internacional de servicios pesqueros, estos acuerdos sí tienen el potencial de aportar beneficios reales a las personas más pobres de los países en desarrollo. ¿Cómo? Bueno, profundicemos de inmediato en el informe…
El acceso extranjero rara vez recibe buena prensa. Aunque más de la mitad de las zonas económicas exclusivas del mundo están sujetas a algún tipo de acuerdo de pesca extranjera, existe la percepción de que las naciones industrializadas «dan con una mano mientras quitan con la otra». Abundan las críticas al papel que desempeñan las flotas extranjeras al sobreexplotar las poblaciones de peces de los Estados costeros, participar en actividades ilegales y no declaradas, contribuir a los conflictos con la pesca en pequeña escala y, en general, socavar los intereses pesqueros nacionales en economías en desarrollo vulnerables.
Al examinar algunas de estas críticas, nuestro estudio se centró en la interacción entre el acceso extranjero y la pesca nacional. Basándose en análisis económicos y jurídicos, así como en estudios de caso, el informe presenta un panorama mucho más complejo de lo que se había previsto. En las condiciones adecuadas, la pesca extranjera ofrece enormes posibilidades para que los países costeros en desarrollo optimicen los beneficios de sus poblaciones de peces. Sin embargo, estos beneficios solo pueden materializarse cuando los Estados costeros, de forma colectiva o individual, cuentan con capacidad suficiente para gestionar adecuadamente los recursos pesqueros.
Sabemos que la pesca, el procesamiento del pescado y el comercio desempeñan un papel vital para millones de personas en las comunidades costeras de los países en desarrollo. El informe comienza reiterando la importancia fundamental de una gestión y una gobernanza eficaces para aprovechar plenamente el potencial de la pesca en beneficio de las generaciones actuales y futuras. Como capital natural renovable, las pesquerías bien gestionadas tienen la notable capacidad de aportar de manera perpetua beneficios económicos, ambientales y de bienestar a las comunidades pesqueras y a la población en general. Sin embargo, las comunidades pesqueras costeras de los países en desarrollo suelen asociarse con las dificultades, la pobreza y las privaciones. ¿Por qué? …Entre las razones a menudo macroeconómicas de la pobreza, muchos países en desarrollo carecen de la capacidad de gestión y gobernanza necesaria para permitir un uso racional de los recursos. Esto ha conducido a una sobreexplotación insostenible que genera pobreza y al declive de los recursos. Incluso antes de que la pesca extranjera entre en juego, las instituciones locales sólidas de gobernanza son esenciales para generar un valor económico, social y de conservación sustancial.
La existencia de pesca extranjera puede exacerbar la carrera por pescar y la sobreexplotación de los recursos, fenómenos característicos de muchas regiones costeras mal gestionadas. Allí donde existen acuerdos de acceso, suele haber una gran complejidad en la interacción entre los pescadores en pequeña escala y los buques extranjeros. Cuando los Estados costeros consideran recurrir a servicios de pesca extranjera, quienes toman las decisiones suelen comprender poco el posible impacto en los pescadores nacionales, en particular en los de pequeña escala. Como resultado, puede haber una tendencia a ignorar el impacto que el acceso extranjero podría tener en esos pescadores. Se necesitan mayor transparencia y mejor gobernanza para que los representantes de los pescadores nacionales estén informados y participen en las negociaciones. El informe formula recomendaciones para los Estados costeros y fomenta la participación de los intereses pesqueros nacionales, especialmente los de pequeña escala, en la toma de decisiones sobre la gestión pesquera y los acuerdos de acceso extranjero.
Estas recomendaciones reafirman firmemente las Directrices voluntarias para garantizar la pesca sostenible en pequeña escala en el contexto de la seguridad alimentaria y la erradicación de la pobreza, adoptadas a principios de este año para orientar a los pescadores en pequeña escala a desempeñar un papel más «activo, libre, significativo e informado» en los acuerdos de gobernanza. Las Directrices son particularmente francas sobre los derechos de tenencia que se consideran «fundamentales para la realización de los derechos humanos, la seguridad alimentaria, la erradicación de la pobreza, los medios de vida sostenibles, la estabilidad social, la seguridad de la vivienda, el crecimiento económico y el desarrollo rural y social». Sin embargo, asignar derechos de acceso no es sencillo ni siempre basta para garantizar que se materialicen esos beneficios si no hay aplicación efectiva. Muchos Estados han intentado abordar los conflictos entre operadores extranjeros y nacionales reservando zonas determinadas para ciertos tipos de pesca. Es habitual que las aguas cercanas a la costa se reserven para actividades de pequeña escala, mientras que los buques extranjeros pescan exclusivamente en zonas mar adentro. Sin aplicación efectiva, las infracciones mutuas continuarán. Además, reservar zonas para los pescadores en pequeña escala no protege directamente las pesquerías de la sobreexplotación por parte de esos mismos pescadores. El informe señala un ejemplo interesante en una pesquería de pulpo marroquí, donde el sector de pequeña escala se expandió rápidamente y sobreexplotó considerablemente el recurso, pese a la separación entre las operaciones pesqueras de gran escala y de pequeña escala. Por tanto, sigue siendo necesario desarrollar un sistema general de gestión que parta del recurso pesquero en cuestión e incluya a todos los pescadores, también a los de pequeña escala. Cuando las poblaciones de peces son compartidas por distintos grupos de usuarios, la planificación de su gestión debe integrar y tener en cuenta a todos los usuarios.
Una percepción muy extendida es que los Estados costeros en desarrollo podrían verse obligados, en virtud del derecho internacional, a conceder acceso extranjero a las poblaciones excedentarias de peces. Nuestro informe demuestra que esto no es cierto en absoluto. Por el contrario, demostramos que los Estados costeros racionales solo necesitan conceder acceso si redunda en su interés económico. Algunos Estados incluso pueden decidir reservar derechos de acceso exclusivo a recursos valiosos para los pescadores nacionales. Sin embargo, el problema suele radicar en la debilidad o corrupción de las facultades de gobernanza y gestión de los Estados costeros, que facilitan la coerción.
En conclusión, aunque puede parecer sencillo señalar a las grandes flotas pesqueras extranjeras como las principales responsables de la sobreexplotación de los recursos, el panorama es mucho más complejo. En particular, es importante recordar que, como propietarios soberanos de los recursos, los gobiernos de los países costeros en desarrollo son, en última instancia, responsables ante sus poblaciones del uso productivo de los recursos naturales y de permitir que estos contribuyan a las economías, al bienestar y a la prosperidad compartida. Sin duda, los acuerdos de pesca extranjera, como forma de libre comercio de servicios pesqueros, podrían contribuir de manera importante a este objetivo.
Este artículo se publica en colaboración con Perspectivas sobre el desarrollo de Voces del Banco Mundial. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Tim Bostock trabaja en el Banco Mundial desde 2011 como especialista sénior en pesca y océanos en la Alianza Mundial para la Pesca
Imagen: Un arrastrero pesquero navega al atardecer en el mar Adriático, en Durres, a unos 40 km (25 millas) de la capital, Tirana, el 6 de enero de 2011. REUTERS/Arben Celi.