Entre 1978 y 2012, el PIB de China creció a una tasa media anual de alrededor del 10 %, de 341.000 millones de dólares a 8,3 billones de dólares (a precios de 2012), y en el proceso sacó de la pobreza a más de 500 millones de chinos. Gran parte de ello se debió a una estrategia de industrialización y urbanización impulsada por las exportaciones, que abrió nuevas oportunidades en las ciudades en rápida expansión, donde la mano de obra, el capital, la tecnología y la infraestructura se combinaron para formar capacidades de suministro para los mercados mundiales. Según el McKinsey Global Institute, para 2025 29 de las 75 ciudades más dinámicas del mundo estarán en China.
Pero este modelo de crecimiento basado en las ciudades y потенциально impulsado por las exportaciones también generó más retos de los que ahora puede gestionar: burbujas inmobiliarias, atascos, contaminación, deuda insostenible de los gobiernos locales, corrupción relacionada con la tierra y malestar social vinculado al acceso desigual a la protección social. Como resultado, un cambio hacia un nuevo modelo de crecimiento basado en el consumo, que haga hincapié en la estabilidad, la inclusión y la sostenibilidad, figura en lo más alto de la agenda de China. China busca un nuevo «orden de crecimiento» para sus ciudades, que se expanden sin descanso.
El actual modelo de crecimiento económico considera la configuración de los principales factores de producción (tierra, mano de obra, capital y productividad total de los factores, una medida de eficiencia). Pero este enfoque estrecho en la producción descuida la dimensión humana de la economía, es decir, cómo el crecimiento afecta a la vida de los ciudadanos chinos corrientes.
En cambio, un orden de crecimiento implica un énfasis en la configuración de las instituciones sociopolíticas y económicas —incluidas las normas, los procedimientos, las leyes y los mecanismos de aplicación— para alcanzar objetivos sociales, como una mejora de los niveles de vida, un entorno natural más sano y una sociedad armoniosa e innovadora.
La estabilidad del orden de crecimiento dependerá de una coordinación institucionalizada y eficaz entre el Estado, el mercado y la sociedad, un reto importante dadas las divergencias de intereses dentro de estos grupos y entre ellos. Pero, lo que es más importante, gran parte de la eficacia del orden de crecimiento dependerá de la relación entre los gobiernos central y locales en la prestación de servicios públicos para el mercado.
De hecho, al contrario de lo que se cree popularmente fuera de China, el Estado chino no es monolítico; es una burocracia muy compleja, con muchos niveles de instituciones gubernamentales y cuasigubernamentales que no siempre se ajustan a las directrices centrales. El gobierno central se encarga de los intereses nacionales o sistémicos y despliega políticas jurídicas, regulatorias y de amplio alcance en materia monetaria y fiscal para alcanzar sus fines. Pero el Estado interactúa con las empresas privadas, los particulares y la sociedad civil principalmente a través de los gobiernos locales y de las oficinas locales de los organismos reguladores nacionales.
Una característica distintiva del orden de crecimiento chino es que los gobiernos locales compiten activamente entre sí por el empleo, los ingresos, la inversión y el acceso a los recursos fiscales y humanos. Esto se debe a que los dirigentes de los gobiernos locales son designados desde el centro y, hasta hace poco, los ascensos se basaban en gran medida en la capacidad de generar crecimiento del PIB a nivel local, lo que provocó una sobreinversión en la economía en su conjunto.
Por ello, la interacción entre los gobiernos locales y el central es compleja, en particular en lo que respecta al reparto de ingresos y a la responsabilidad de prestar servicios públicos. Aunque el gobierno central puede estar comprometido con las reformas, su aplicación a nivel local puede ser muy desigual, debido a intereses localistas y creados.
Por ejemplo, desde 2008, cuando las autoridades centrales intentaron impulsar el crecimiento para combatir la crisis mundial, los gobiernos locales ampliaron su capacidad de inversión a través de vehículos de la banca en la sombra que pretendían eludir las restricciones al crédito bancario.
Dado que los gobiernos locales reciben el 50 % de los ingresos fiscales nacionales totales, pero representan el 85 % del gasto fiscal total, intentan complementar sus presupuestos mediante la venta de terrenos. En 2012, los gobiernos locales chinos recibieron 2,9 billones de yuanes (475.000 millones de dólares) en ingresos por la venta de terrenos e inmuebles, frente a 6,1 billones de yuanes en otros ingresos locales.
En comparación con el sector privado, los gobiernos locales y las empresas estatales tienden a acceder a una financiación significativamente más barata, y la diferencia entre los tipos de interés oficiales y los costes de endeudamiento de la banca en la sombra llega a alcanzar hasta diez puntos porcentuales. La financiación barata y los ingresos por terrenos han provocado un exceso de infraestructuras y de capacidad industrial sin una disciplina de mercado adecuada. Entre 2008 y 2012, la inversión en activos fijos en China ascendió a 136 billones de yuanes, es decir, 2,6 veces más que el PIB del país en 2012.
Reequilibrar la economía orientándola hacia el consumo interno y evitar la sobreinversión exigirá importantes reformas fiscales y monetarias, así como reformas estructurales para delimitar con mayor claridad los derechos de uso de la tierra. También requerirá revisar el marco de reparto de ingresos entre los gobiernos central y locales, así como aumentar la transparencia en las finanzas de los gobiernos locales.
Estas reformas ocupan el centro del debate entre Estado y mercado, porque el sector privado, atrapado en la compleja interacción del reparto de poder entre el centro y las localidades, puede verse fácilmente desplazado. Por ello, crear un nuevo orden de crecimiento exige que el gobierno central alinee las estructuras institucionales y los incentivos para que los gobiernos locales y el mercado puedan aprovechar sus fortalezas. El mercado debe disponer de espacio para innovar, mientras que el Estado debe aplicar las reformas institucionales y procedimentales necesarias. Encontrar el equilibrio adecuado entre la innovación de productos basada en el mercado y la innovación institucional liderada por el Estado será el principal reto al que se enfrentará China en los próximos años.
Las opiniones expresadas aquí son las del autor, y no necesariamente las del Foro Económico Mundial. Publicado en colaboración con Project Syndicate.
Autor: Andrew Sheng, presidente del Fung Global Institute, es antiguo presidente de la Comisión de Valores y Futuros de Hong Kong y actualmente es profesor adjunto de la Universidad Tsinghua, en Pekín. Xiao Geng es director de investigación del Fung Global Institute.
Imagen: billetes de yuan en Pekín. REUTERS/Jason Lee.
